大马华人周刊 · 专题

捍卫国家安全不能原地踏步
国安会法与时并进

 
·2016年8月27日

去年12月,国安会法案在国会通过。今年8月1日,《国安会法》正式生效,国会反对党前领袖安华,入禀法庭要求法庭判决国安会法“违反宪法”,并冲击联邦宪法的基本结构。


《国安会法案》去年在国会提出后,引起许多争议。争议林林总总,其中一个最引起争议之处,在於跟联邦宪法第150条款所赋予国家元首颁布紧急状态的权力产生直接冲突。此外,国安会法令的原则定位和大部份细节运作,其实的确跟联邦宪法的相关紧急状态条款,以及过去在颁布紧急状态下所制定的相关法规无甚差别,可剥夺国民在宪法第2部份所被赋予的各种基本自由,包括人身丶言论丶集会及产权自由。


“不符合宪法”  理由牵强))

除了安华所说的“不符合宪法”的理由牵强之外,有的反对党领袖还言之凿凿说此法案一旦通过,将会是“对民主判死刑”。吉打州巴登色腊区国会议员苏仁登声称这将给予首相强制、广泛及危险的权力,而这是我国立法历史前所未有的。有的认为,法令要是不执行,为何要立法通过?


律师公会主席史蒂芬迪鲁则发表文告表示,新的法令的理由存在不清晰,并表示这个新的“法定机构”国家安全理事会被赋予广泛的权力引起关注。“关心正义律师”组织也发表文告,声称此法案有褫夺最高元首在联邦宪法下作为联邦以及武装部队最高首脑权力与裁量权的倾向。五大宗教咨询理事会也表示担忧。有些顶着人权组织帽子的外国人,还大胆的预测马来西亚从民主走向独裁,违反人权等等。总之,我们看到很多“末日主义者”宣判国安会法真的是“祸国殃民”。


尽管如此,通过言辞制造恐慌,甚至不懂历史大谈历史、读不懂《联邦宪法》却高举“违反宪法”的大旗,符不符合事实是两回事。任何法令,都有正反两面。民众会担心,情有可原。反之,因为党派立场或者一知半解就将之判断为违反宪法与人权,就是对着事实与历史讲空话。


苏仁登声称《国安会法》在我国立法历史上是没有前例的,可信不可信?事实是,《1958年公共秩序(维护)法令》(简称“POPA”)是有关维持及恢复公共秩序的法令。


根据“年轻专业人士”组织的法依鲁尔拉曼的说法,《国安会法》的一些特征已经包含在《1958年公共秩序法令》,特别是有关“保安区”的条例。在《国安会法》第18(1)条文下,首相可以宣布某个地区为保安区,而在POPA第3(1)条文,内政部部长可宣布某个地区为保安区,这两个法令条文的效果并没有什么差别。《国安会法》的第18条文授权安全部队进入保安区,而《公共秩序法》则允许警官进入被宣布为威胁公共秩序的地区,以处理所面对的威胁。


他也举出相似的条例。例如,把人排除在外(《国安会法》第22条文以及《公共秩序法》第8条文);宵禁(《国安会法》第23条文与《公共秩序法》第7条文);道路控制与关闭(《国安会法》第23条文与《公共秩序法》第4条文);无逮捕令逮捕(《国安会法》第25条文与《公共秩序法》第17条文)以及搜索与充公(《国安会法》第26条文与《公共秩序法》第15条文)。碰巧的,《公共秩序法》即使在国会通过,但是58年来从来没有动用过。


国安会不是  “新的机构”))

至于律师公会主席史蒂芬迪鲁说国家安全理事会是“新的机构”,是不确实的。在1969年种族冲突后,国家行动理事会成立。1971年,国家安全理事会成立到今天,差别在于《国安会法》通过后,它具备了法定权。


政府以前可以用《1960年内安法令》(现已废除)宣布某个地区为保安区,可是我们时常听到批评者大谈特谈此法令未审先扣的条文,但却不提保安区的问题。


回到一些法律界人士(包括马青法律局主任吴健南)所担心的,在《联邦宪法》第150条文下只有最高元首能够宣布保安区,目的是为了防范行政权被滥用以及维护基本自由。


对另一些法律界人士而言,这无疑是对联邦宪法的误读。《联邦宪法》第40(1)条文清楚阐明,最高元首在行使其在宪法或者联邦法律的功能时,得根据内阁或者行使内阁权力的部长的劝告行事。这当然有例外,例如《联邦宪法》第43条文有关委任首相的事项、首相失去议会多数信任并要求解散议会时不予同意以及召开统治者理事会讨论相关的特权丶地位和仪式等事务拥有斟酌权以外,其它宪法职务的执行都必需依循首相领导的内阁的劝告。


《联邦宪法》赋予最高元首的职务,可以肯定的不涉及任何《内安法令》(已经废除)或者《联邦宪法》第150条文所阐明的任何宣布。换句话说,不管是《内安法令》或者《联邦宪法》第150条文,都是内阁实际上在行使权力。之前曾经颁发的四次紧急状况,都是元首根据内阁的劝告颁布的。


公共秩序法 内长有权颁布命令))

基于此,要是《国安会法》诚如某些人所说的那样,那可以肯定《公共秩序法》的后果是更加严重。在《公共秩序法》第3(1)条文,内政部部长有权颁布命令,根据《国安会法》,首相得先征询国安会。


还有,《公共秩序法》还允许有关当局使用致命武器来驱散集会人群(第5(2)条文)。此条文是在独立后一年多的时间,在国会通过。如此看来,难道这些认为国安会法与联邦宪法有冲突的人士,认为当时的立法者都不懂宪法以及其条文,缺乏集体的智慧?


以此看来,《国安会法》的反对者并不是一些人所说的党派立场,但实际上是超越党派的,但是却以其它人的自由为反对《国安会法》为根据。要是真的要在维护人民基本自由一贯始终,他们为何不知道在58年前就有基本上相似的法令,也不关注早已经存在并已经用在在其他法令(例如《内安法令》)的概念(例如保安区的宣布)?


马青团法律局主任吴健南,就是这样一个例子。因为对《国安会法》里的有关威胁人民基本自由的条文并不是什么新鲜事不知道(或者视而不见),他才会在《星洲日报》其专栏里,十分有信心的写到:“紧急状态再怎麽引起争议,至少是直接源自联邦宪法条款,跟宪法所赋予国民的基本自由,至少还是处於同等和最高的法律地位。”


他说:“但国安会法令则是在国会仅仅获得简单多数票所通过的一个法令而已,地位理应在宪法之下,岂能喧宾夺主享有如此大权力,包括直接跟宪法的相关紧急状态和国民基本自由条款产生对立?”


他建议:“为了给予国民权益更好的保障,我认为国会议员应考虑修改宪法第149条款,确保任何涉及国家安全并在有权侵犯国民基本自由基础下所制定的法令,都必需至少在国会取得超过三分二多数才能通过,提高相关的立法最低门槛。而不是像当前的局面那样,一个在国会取得仅仅简单多数的政党,却把‘胜者拿完’精神发挥得淋漓尽致,执意通过各种不利于国民基本权益的争议性法案。”


国安会法并非  “史无前例”))

事实是,1960年的《内安法令》因为没有涉及修改宪法,可以在国会简单多数票通过。另外,之前的《公共秩序法》单单内政部部长就有那么大的权力,现在首相还得先征询国安会意见才宣布某个地区为保安区,权力显然不若往日。因为这个法令并非“史无前例”,假如真的不利于国民的基本权益,那就是早已存在的问题。


正如文章前面提到的,国家安全理事会是个早在1970年代就存在的机构,现在只是通过《国安会法》而拥有法定权力。在没有突发事件的时候,可以固定的商讨事关国家安全的事项,集思广益。因此,在此法令的生效后,这个理事会必需至少每3个月开一次会。


执行方面,要是理事会认为国内某个地区出现威胁国家安全的情况以及趋势的时候,可以给予首相劝告,再由首相定夺是否需要宣布该地区为保安区,有效期长达半年。在有关法令下,国安会将委任一名运作总监,保安部队有巨大执法权力,这包括无庭令逮捕丶限制和阻止人身自由丶充公财物丶宵禁丶临时剥夺产权甚至拆毁产业,乃至特定情况下剥夺性命并豁免验尸等权力。


无可否认,《国安会法》的出台难免让人联想到政府对国家安全,采取了长期戒备的状态,可能进而限制了民众的基本自由。但是,这可能是这法令的存在的潜在威胁,但从另外一个角度来看,这不全然是坏事。


放在自2001年911事件后,恐怖主义的作业方式随着技术的发展而有所改变,《国安会法》的出台,何尝不是“与时并进”的作法?911事件之所以震惊世界,其中一个原因是恐怖主义分子一反过去骑劫飞机及挟持机上人员作为勒索的筹码的传统作法,而是直接把民航机当作是“大规模杀伤武器”,用两架民航机撞毁美国世贸中心“双子星”大楼,造成三千多名各国精英死亡。而后来我们看到更多自杀式的恐袭活动。


国家与恐怖组织意识形态之争

另外,恐怖主义活动,已然成为国家与恐怖主义组织之间的意识形态斗争。恐怖主义组织可以通过网络,跨国界跨地域,通过网络招揽“成员”;这些组织所需要的,就是那些与其有共同想法的人,为某些现世以外的回报(例如72名处女在天堂等着)、家人的幸福而牺牲生命。恐怖组织招收成员的手法,单凭一个国家人力物力,难以侦察到他们的活动,因此各国在情报上工作互通有无,变得更加迫切。


防范任何威胁国家安全是一回事,在这些威胁发生后如何应对是另外一回事。


在2013年“苏禄军”入侵沙巴州拿笃事件,军方因为受制于原有法令的繁文缛节,只能在数名警员被杀害后,才能够动员军队进入事发地区维护安全及反击入侵的苏禄军。《国安会法》赋予国安会权力,各部门不会因为繁文缛节而自我绑手绑脚,因此能够有效的动员各个部门进入保安区执行任务。


表面上,《国安会法》是一种反恐法令,实际其应用的范围不仅限于此。可能威胁国家安全的,还包括诸如大水灾、地震、大规模疾病传染等等,《国安会法》能够发挥不可忽略的作用。就此而言,把《国安会法》夸大为威胁国民基本自由,在很大程度上可说是“见树不见林”!

 


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