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解读南太平洋政治风云与中澳关系
  第三篇 :地缘政治催生了南太新格局
作者 : 黄玉武博士
标签 : 南太平洋、中国、澳洲

·2023年4月22

 

作者简介 : 黄玉武博士,新加坡南洋大学经济系毕业、英国曼彻斯特大学与雪菲尔大学深造,获硕士与博士学位。长期在联合国国际劳工组织服务,现已退休。

 

 

宽广的南太平洋远离大陆,几百万岛民一向过着平静,安宁和简朴的生活。然而南太海域在近几十年来却发生了几件大事。首先是气候变化开始威胁到岛民的生存,必须未雨绸缪。PICs自上世纪末就在各区域和世界论坛上寻找对策。接着是随着中国与PICs双边关系的发展,在新冷战思维的影响下使PICs处于地缘政治的前沿,从此被卷入国际关系的纷争。澳洲与PICs关系是相当复杂的,概括历史、政治、经济与社会等各个层面。它既反映了半个世纪的恩怨历史和无奈,也显现了双边关系的敏感和相互信任赤字。然而改善澳洲与PICs双边关系的钥匙主要还是在澳洲政府手上。恰恰是因为澳洲的‘近水楼台’,澳洲的大与富,还有澳洲对PICs文化与社会的了解。当然最关键的还是态度,要不要承担‘大哥’的责任与义务,要不要对相对落后的南太岛民有所同情,愿意付出支援;要不要放弃地缘政治,为了PIC的发展开展多边合作。或许这也是“态度决定一切”的案例了。


中国与PICs的合作引起澳洲的隐忧

中国长期开展和PICs的经贸合作,包括在“一带一路”框架下建设的项目。但是真正引起澳洲感到不安的有三件事项。第一项是中国与PICs十国比较密切的政经关系。正如萨摩亚总理所说的,中国通过援助和本身庞大市场成为具有吸引力的经济合作伙伴(《联合早报》16/6/2022)。
 

第二件事项是随着习近平在2014年访问斐济(建立战略伙伴关系)和2018年访问巴布亚新几内亚建立全面战略伙伴关系。之后,中国外长王毅2021年和2022年召开第一和第二次外长视频会议,显示中国与PICS的合作开始常年化。第二次外长会议进一步提出构建中国与PICs的命运共同体,讨论五年行动计划和建立多边自由贸易协定。
 

导致南太平洋地缘政治发酵的则是中国与所罗门群岛签定的安全合约,由中国负责训练警察维持社会治安。安全协约的起因在于2021年11月首都发生暴乱,损失惨重,特别是在首都的华人商店与企业。由于中国是所罗门群岛的最大贸易伙伴,并且援助项目多,从而接受中国警务顾问组(China Police Liaison Team)取代澳洲负责培训。第一轮培训在2022年6月7日开始,在11日结束,随后的第二轮也已经完成(Dorothy Wickham, Straits Times, 30/6/2022)。
 

尽管中国外交部长和所罗门总理数次否认中所安全合约会导致建立军事基地,在中国与西方国家缺乏互信与国际地缘政治生态下,整个事态发酵得有些令人惊讶,如:
 

a) 澳外长提出南太新口号“区域安全是太平洋家庭的事务”;
b) 纽西兰与所罗门群岛制定了所罗门群岛海上安全的工作计划;
c) 美国宣布重新开设所罗门群岛大使馆并且增加援助;
d) 公佈南太平洋合作伙伴的新建议;
e) 南太形势是纽西兰总理与美国总统会谈的一个课题;
f) 澳洲宣佈将成立一所防务学校为PICs培训军队(Straits Times, Singapore, 3/6/2022)
 

在有关中国和所罗门的安全合约的纠纷中,纽西兰总理质问西方国家本身为何不曾自问为什么所罗门群岛政府放弃了纽西兰与澳洲,把任务交给了中国,看起来其中的隐情也不简单,如果不能彻底了解,恐怕还是不能消除对中国与SPCs合作所产生的疑虑。


中澳关系的演变

中澳两国在2014年建立了全面战略伙伴关系,2015年签订自由贸易协定。到2018年在美国压力下,澳洲抵制华为的5G设备,2020年又跟随美国质问中国武汉是新冠肺炎(COVID)病毒的来源。与此同时,澳洲联邦政府开始审查两项与中国—澳洲关系相当重要的个案。第一个是在2018年10月维多利亚州与中国签署的《一带一路谅解备忘录》。维州政府认为该备忘录有助于澳洲企业在“一带一路”框架下发展项目,合作投资,教育和旅游业等全面的合作。第二项是审查中国岚桥集团对达尔文港口九十年的租赁权。前任总理已经审查了有关达尔文港口租赁的风险,因为缺乏证据而不了了之。但新任工党总理已经决定重审这个项目。在中澳关系在恶化过程中,中国在澳洲的投资也从2008年最高峯的162亿美元降至2021年的8亿多。然而中澳贸易关系仍然亮丽,2021年的中澳进出口贸易达2312亿美元,比2020年增加了35.1%。中国仍然是澳洲第一大贸易伙伴,显示两国资源和生产的互补性。在去年六月的香格里拉对话时,两国国防部长会议是中澳关系发展的一束曙光。在去年七月印尼峇厘的G20外长会议中,中澳两国外长会谈气氛良好,令人对中澳政治与经贸关系取得突破性进展感到乐观。在恶化中的亚太地缘政治生态下,希望中澳关系改善也有助于促进南太的安全与合作。


早期中澳关系的迅速发展基本上是建立在资源互补和合作双赢的原则上。许多年来澳中在SPC也没有发生过冲突事件。澳洲著名学者怀特教授主张澳洲放弃阻挡中国进入南太平洋的政策,认为把南太当成专属势力范围已不现实(英国《卫报》11/9/2019)Tom Plate在《南华早报》(30/7/2019)的一篇文章中也建议澳洲把中国当成发展伙伴而不单是顾客“Can Australia overcome its China fears to manage its relationships in Western Pacific.”中国也多次重申愿意与其他国家开展三方、四方合作促进PIC的经济成长。

 

改善中澳关系的障碍与SPCs的选择

南太平洋只是中澳关系竞争平台之一。于2021年9月19日成立的澳英美联盟(AUKUS),着重三国之间的国际合作,而制造核动力潜水艇是其中一项主要内容,重点恐怕还是在严控南太平洋海域。于2021年9月26日公布的美日澳印四国对话机制(QUAD)正式升格为元首级别,针对太平洋与印度洋海域的安全课题。2022年六月底召开的G7也宣佈将筹集六千亿美元协助发展中国家的基本建设投资,其中也应该包括SPCs在内。然而与SPCs有最直接关系的是去年六月才宣佈的“南太平洋合作伙伴”,包括美国,澳洲,纽西兰,英国和日本,被称为非正式组织,旨在支持“太平洋区域主义”,加强这些国家与太平洋岛国的经济与外交合作。
尤有甚者,在经济方面,去年五月下旬进行讨论的印太经济框架(IPEF),也正式出台了。涉及合作内容包括供应链,贸易关税,劳动标准,基本建设,反贪污腐败,气候变化等等。在十三个参与国中,有澳洲,斐济,纽西兰三个南太国家和六个东盟成员国,加上美国,印度,日本与韩国。在军事方面,去年的北约峰会也开始直接介入南中国海和被称为”中国系统性安全”课题。
 

这些近来有如“雨后春笋‘出现的区域性正式或非正式组织具有以下几个特点。第一,做为太平洋大国和世界第二大经济体,中国完全被排除在外。道理极简单:中国正是这些新组织的共同对付目标。第二,除斐济参加IPEF之外,这些与南太有关系的组织竟然没有SPCs或区域组织代表参加。澳洲则唯美国马首是瞻,代表整个南太地区。第三,有些组织仍很松散,只有框架,没有具体制度规章和资源。它们的出现根源在于中美日益紧张的关系和遏制中国的共同利益上。由于这些组织的出现和操作,改善中澳关系的国际环境已经产生了实质的变化。在中美关系得到缓解之前,改善中澳关系会更加“费劲”。但是纽西兰总理对于南太地区的紧张局势感到担忧,表示有关国家全面大量军备竞赛而可能使“预言”成为现实。尽管如此,中澳或中美在南太地区发生军事冲突的可能性不大,希望有关国家不会因海上安全而浪费资源去增加军备。

 

SPCs有限的选择

以上所指出的一系列几乎同时发生的”新倡议“当然不是偶然事故,而是确实地反映了世界与亚太地区发生变化的新政治与经济格局。在具有强烈的地缘政治色彩的新格局中,SPCs也毫无选择地被卷入了国际与地区的政治角力之中,一定会面对各国在南太平洋的竞争与摩擦。PICs到底有那些选择,应该采取什么立场和措施?可以期望那些结局?


如果情况允许,最好的选择当然就是不要靠边站,保持中立。各个PICs都能各取所需,促进本国和南太区域的发展。在这个多赢的格局中,PICs可以避免冲突,促进双边与多边合作,取长补短。利用本身的筹码去推动大型合作项目,如美国在帕劳的海底光缆修建和在巴布亚新几内亚的电力合作,澳洲在巴布亚新几内亚电力项目追加2.5亿美元,吸引日本投资海洋安全与基础设施等。虽然这些国家的投资的目的之一可能是在于防止中国的参与,对PICs获取更多资金还是有利的,只要处理妥当,也不一定就会引起中国的不满,然而PICs必须团结一致,保留整个集团的影响力,加强讨价还价能力,採用更有智慧的外交手段。


最坏的选择就是在冷战思维的压制下PICs被迫靠边站,成为零和博弈。在错综复杂的政治关系中,个别国家发生‘靠边站’的可能性是存在的。必须承认一些PICs是小而脆弱的,防卫能力有限。如果一些纠纷引起不必要的军事冲突,有关国家和老百姓也就不幸成为地缘政治下的牺牲品了。
 

无论如何,我们仍然希望在南太的竞争是良性的,非军事化的,而且都有利于PICs的经济成长和社会发展。PICs更需要把合作的优先项目和设想透明公开,做出公开公平的评审,更不应该错过促进三方甚至四方合作的机会。气候变化就是一个发展多方合作的好课题。

 

三点结语

在广阔的南太平洋上的许多岛国在独立几十年后仍然没有摆脱经济落后的困境。基建薄弱,社会服务严重不足。许多岛民更没有解除套在身上的贫穷枷锁。气候变化就如雪上加霜,气温变暖,海水水平线上升,森林火灾,加上常常发生的水灾和风灾使到—些PICs更加脆弱不安。需要大量的国际合作去协助解决PICs发展史上的最大难题。PICs也毫不含糊地在各种会议场合表达他们的优虑和对外援的需求。
 

澳洲和纽西兰一向都是PICs的主要援助国,为南太岛民改变生活曾做出了许多实在的贡献。中国在二十世纪后期开始与PICs开展合作,包括基建,教育,农业,公共卫生等各个须域。在“一带一路”框架下,中国在PICs的项目也在无意中提升了外援的标准要求,比如不干预内政,以民为本,不制造过度的财政负担,平等互利等。这些标准要求将会成为捐赠国(Donors)良性竞争的内容,有利于提升PICs外援的质量。
 

过去二十年的积极耕耘使中国成为南太地区具有影响力的域外国家,使到PICs的传统纽带援助国(特别是澳洲)感到担忧,从而重启对PICs的重视,不能再漠视南太平洋这个“后院”了。中国在南太平洋的活动的确刺激了传统援助国的神经。或许这就是“一带一路”对发展南太平洋的一个重要贡献。中澳关系的改善将会有助于PICs发展经济安定社会。

 

(完结)
 

 


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