·2023年4月8日

作者简介 ： 黄玉武博士，新加坡南洋大学经济系毕业、英国曼彻斯特大学与雪菲尔大学深造，获硕士与博士学位。长期在联合国国际劳工组织服务，现已退休。

这几乎是当代地缘政治史上一个最有趣的案例之一：一个享有50年近邻关系的相对非常强大的国家（澳洲）如何会与一个位于数千公里外的发展中国家（中国）在浩大的南太平洋海域的几个岛屿国家进行相当激烈和多方面（经济、政治甚至“军事”）的竞争。这样的角力如何产生，有那些热点，将会有什么结局？这是本文所关注的课题。

（1）澳洲是南太平洋名符其实的老大

根据表（一）的资料，澳洲确实是南太洋地区最大的国家，占全地区（包括纽西兰）GDP的84.5%，面积的90.6%，人口的60.4%。以每人平均GDP来算，差异更是非常显著（将近18倍）。许多PICs独立后必须依靠澳洲的经济支援，包括历年的财政支出在内。位于南太平洋这个地区的纽西兰也是发达国家之一，其政治体制和国家与PICs的经济关系，基本上和澳洲相似。然而在这样一个‘大家庭’里也会发生一些矛盾，从而影响到‘大哥’，‘二哥’与其他‘小弟’的关系。以下几个课题特别引人注意。

文化鸿沟

首先是文化的差异。澳洲纯属于西方盎格鲁撒克逊文化（Anglo Saxon），也是我们最了解的西方文化。这个文化具有特有的宗教，政治制度，法律，文学，艺术，社会习俗。南太岛民文化朴实，社会关系传统，习俗更不一样。记得我在上世纪九十年代初访问所罗门群岛，会见公共工程部部长在他的办公室外等待时，就看到一位身穿短裤和球鞋的男士匆匆走过，不久后见到他时已经是一位穿着整齐的部长，而且会后又穿回原装离去。当时的项目主任告诉我，这位部长是徳士司机，首都市民都认识他。在八十年代我访问巴布亚新几内亚（PNG）时才知道，每个部落酋长都有到监牢带走本族囚犯回村管教的权力。二十多年后访问斐济时也发现到总理对客人的亲切随和。希望这种岛民性格不会被外人当做懦弱的象征。

（2）难于避免的移民课题

澳洲是一个移民国家。据统计，澳洲在2020年有7.6百万的移民，约占总人口的30%。在2019年约七百五十万澳洲人出生在外国。澳洲对移民要求标准甚高，没有那么多的PICs居民能满足那些条件，然而这些统计不包括“人道移民”（Humanitarian Migration）。在气候变化国际会议中，澳洲与纽西兰在“人道主义”的压力下也承诺接收一些“气候/环境难民”。（见JiojiRavulo“Pacific Communities in Australia”https://ro.uow.edu.au/sspapers/3892/）

要了解南太移民必须谈到澳洲政府的白澳政策。这个种族歧视的政策从1949-1973年期间逐渐解冻。其实在1901年就有整万南太岛民到昆士兰州农场工作，后来的新法案又遣散了七千五百人。2020年南太岛民在澳洲人口约20万，占总人口约1%。他们大部分来自波利尼西亚族群的萨摩亚，东加和斐济，并且集中于新南威尔士州。昆士兰州的南太岛民主要来自毛利族和库克群岛，南太岛民的下一代仍旧归属于南太岛民范畴（South Seas Islanders）。

当澳洲接受从英国，纽西兰甚至马来西亚和新加坡移民时，与本地人融合的阻力很少。毕竟都是共和联邦成员，但是与南太社群就不一样了。其间就有文化，习俗，信仰，价值观，社区关系等方面的显著差距。南太岛民响往澳洲完全可以理解，在危难时候到澳洲“避难”更是“天经地义”。如果加上澳洲的殖民历史的隔离土著儿童政策，扣留营，船民等等，移民也就成为澳洲的一个敏感和不易与PIC处理的课题了。

（3）援助计划“缩水”了？

澳洲对外援助机构最后一次改名为“澳洲国际发展署”（Australian Agency for International Development AUSAID）。当我们谈到两个国家或地区双边或多边的经济关系则包括援助，贸易与投资三个方面。其间还有量和质两个层面去估计经济关系的影响力和效果，也同时决定了这种关系的持续性。

有关这方面的材料比较不完整，但总的来说发达国家（包括澳洲、纽西兰、欧洲、美国、日本）对PICs的援助在过去十几年就有下降的趋势。据报道，2006-2016年期间，澳洲援助PICs达77亿美元（中国只有11亿）。澳洲对外援助金额占GDP的比重也由1997年的0.47%降到2015/16年的0.21%。这里必须指出的是，澳洲的对外援助不仅限于PICs，还包括亚洲（以印度为主），东盟（以印尼为主）。巴布亚新几内亚则是PICs中的主要被援助对象。前五名援助PICs的国家（按数额排名）是澳洲，中国，纽西兰，美国与日本（Wikipedia “Australia Aid”）。其中也有报道指出中国援助数额被夸大了，在2011-18年承诺的60亿美元中只有百分之二十的实际支出，而同期的澳洲实际援助额为65.8亿美元。罗伊研究所（Lowy Institute）估计中国援助只占PICs总外援的8%。（见www.FTChinese.com/story/001078673, 10/2/2018）

谈到对南太国家（SPCs）外援时应该要看到经济与政治的相互影响。三个例子可以说明。

第一个是当PICs都以气候变化为最重要的发展课题时，美国特朗普政府退出了巴黎气候协定。其实美国在2011与2016年期间还关闭了驻所罗门群岛的大使馆，把援助该国的资金减少了三分之二。 基里巴斯总统也对美国退出巴黎协定感到失望，认为中国认真对待PIC所面对的气候变化问题。因此也有报道这个事件使到中国得到PICs国家的认同。（Straits Times, Singapore 18/11/2018）。

第二个是澳洲对SPCs的忽略，一直到2019年初因为担心中国的政治影响，澳洲总理在间隔快30年后才访问瓦努亚图，而对斐济的访问间隔时间是13年，主要是为了要参加该地区年会而非官方专访。

第三，澳洲2017年在发表了外交白皮书，改变对SPCs的策略。在五个SPCs建立了使馆，并且拨款20亿美元投资于SPCs的基建，说明中国在南太的活动直接影响到澳洲外援政策（澳洲总理莫里森南太之旅也被称为“修补之行”见The Economist，19/1/2019）。最近美国在SPCs的活动也是地缘政治驱动经济援助的例子。美国《自由联系协定》谈判特使尹汝尚在六月访问了马绍尔群岛，希望在2023年《自由联系协定》到期后美国继续向马绍尔群岛提供经济援助，类似活动也在密克罗尼西亚和帕劳进行。中国在PICs的活动的确引起美国、澳洲和纽西兰的关切，重新启动了它们的外援计划的修订。（路透社17/6/2022）在2022年7月举行的PIF会议中，美国副总统在视频演讲中就承诺六亿美元援助PIC 10年计划，并表示将在汤加和基里巴斯新设大使馆和委任一名PIF特使。

（4）澳洲老大哥对PICs有态度问题吗？

对于一个被公认为南太老大的发达国家来说，澳洲一向都是最重要的外援提供者，要求澳洲平等对待PICs，特别是那些人口很少的岛国‘小弟’还不是那么容易做到的。如几年前《经济学人》就谈到澳洲对PICS的骄傲自满，而且在政治外交上相对忽略了PICs（The Economist, 19/1/2019）。在2019年一个论坛上，美国再强调美国与PICs保持极其友好关系，任何国家都取代不了（《悉尼先驱晨报》10/8/2019）。

与此同时，中国的基建项目很少有附加条件，在南南合作框架下以伙伴关系进行建设。南太平洋大学学者摩根对于澳洲政府对南太不以为然的态度就感到失望（Straits Times 29/5/2022）。澳洲对巴布亚新几内亚的援助集中于教育与卫生部门，曾被批评项目设计不灵活，具家长作风（http://www.world.huangin.com, 4/7/2018）。就在最近庆祝所罗门岛独立时，总理索加瓦雷（Sogavare）就在讲话中特别感谢中国，把中国称作“有价值合作伙伴，真诚意愿”。他一句也不提澳洲，并且拒绝澳媒的来访（观察家网 8/7/2022）。

必须承认在PICs的近代史上，澳洲的确在南太洋保持各种“绝对优势”（政治、经济与军事等各方向），如果说南太是澳洲的‘传统势力范围’也不为过。澳洲国立大学战略研究所教授怀特（White）就特别强调，澳洲应当把PICs当作独立国家，而且不要轻易忽略以前殖民与被殖民的敏感历史关系（Strait Times 22/5/2022，英国《卫报》15/7/19）。中国与PICs合作的日益密切也就无形中刺激了整个西方对南太的互动，并且也建立了合作项目计划标准。所以在澳洲工党新政府成立后，外长黄英贤访问斐济就承诺要尊重澳洲与PICs的传统纽带关系，平等相待，注意不要增加PICs的财政负担等等。无独有偶，澳洲最近赠送一些PICs的巡逻艇被发现有设计缺陷，而赠送澳洲政府单位（国防部）也公开承认这些“赠品”过去一年半陆续出现故障。虽然工党政府归咎于前任政府的错误，也真难免影响到澳洲与SPCs的双边关系。（新加披联合早报 2/7/2022）

澳洲或许会感受到在南太这个平台与中国角力相当吃力，就最近王毅外长南太之行就与参加PICs签署了52项双边合作项目。这些SPCs会看见到中国政府的实惠而非澳洲和纽西兰一味强调价值观和保障安全的合作思维。难怪纽西兰总理阿德恩承认与中国在南太有共同利益，呼吁通过外交对话处理与中国在南太合作的课题。（联合早报 8/7/2022）

尽管如此，低估PICs政府和人民判断好坏的能力将是不理智的。中国在南太之争表面上好像是军事力量加上经济援助，实际上却是争取“民心”之战。因为许多PICs的政治人物最后还是必须要获得选民的支持。经济成长、社会安定、抗灾有方，生活幸福才是人民判断的最后标准。了解这一点才是中澳在南太竞争成败的关键。

实际上，中澳各有优势。澳洲近水楼台，历史关系密切，而且拥有一个庞大的先进国家合作团队（包括美国、英国、法国、日本、纽西兰与韩国）。这股势力很大，来势汹汹，稳占上风。中国主要还是孤军作战，力求亲民与实效。中国也不缺资金和人力资源去发展与PICs的合作。做为一个发展中国家，中国在农渔业、小型工业、防灾、能源管理等领域的技术产品和创新应该比较适应PICs需要。或许最后决定竞争结果的因素就是成效了。这就要求中澳等国精诚耕耘坚持共赢，相互尊重，平等相待。想把这些口号式的原理原则体现在南太的博弈里将会是一件很不容易的挑战！

对于日益明显的地缘政治，SPCs本身必须有所作为，接受中国援助并不一定就要排除掉澳洲和美国等国家的经济合作。在苏瓦（Suva）即将召开的第五十一届太平洋岛屿论坛（Pacific Islands Forum - July 11-14, 2022）将会是PICs展示他们的政治智慧的平台。澳洲政府很有可能利用这个机会宣告一项比较积极与包容的新南太战略，重整澳洲与PICs的伙伴关系，如果PIF能够促进将后与中国和澳洲的多边合作，那可是PICs人民的福音。

对于这个设想而言，我们也不宜过份乐观，其中的一个主要原因是PIFs在民族文化上并不是一个同质体，从而难免产生政治上的分歧。2022年7月在斐济举行的PIF中，几个波尼里西亚岛国（Polynesian Group）就因为PIF秘书长人选而闹翻。Kiribati总统宣布退出会谈，而马绍尔群岛缺席。三个主要族群的团结合作也是SPCs发展国际关系的一个挑战。

（待续）