·2023年3月25日

作者简介 ： 黄玉武博士，新加坡南洋大学经济系毕业、英国曼彻斯特大学与雪菲尔大学深造，获硕士与博士学位。长期在联合国国际劳工组织服务，现已退休。

近年来一向平静的南太平洋（南太）政局风起云涌。随着去年四月中国与所罗门群岛签订了维持社会安全协议，中国国务委员王毅外长出行南太岛国并召开第二次与南太八国外长会议。澳洲、纽西兰、美国和日本政府对中国与南太各国日益密切的合作表示担忧，开始推动新的南太策略。然而，了解南太的政治局势与经济形势并不容易。一方面大部分南太岛屿国家（Pacific Island Countries PICs）面积小，人口少，并且长期依赖澳洲、纽西兰和其他西方国家的援助。另一方面气候变化对PICs的发展和民生的威胁日益严重，而PICs本身并没有足够的人力与财力去缓解危机。
　

为了解国际关系如何影响南太地区的发展，我们准备了以下三篇短文：
（一）PICs和中国的全面战略伙伴关系；
（二）澳洲与中国在南太的角力；
（三）地缘政治催生了南太新格局。

第一篇 ：PICs和中国的全面战略伙伴关系
　

PICs与中国政府宣布建立全面战略伙伴关系反映了双方紧密的政治与经济关系，其中一边是一个人口14亿，面积庞大的大陆国家，另一边是十个国家组成的人口只略超过千万人的海洋岛国。表（一）说明虽然双方政治关系起步较晚，发展步伐却相当快。在经济合作（特别在2013年实施的“一带一路”框架下）推动下，政治关系越趋成熟稳定。

发展政治关系的挑战

为了建立政治互信，中国做了不少细心的安排，除了接下来所讲述的经济合作计划之外，中国政府深知不易切断台湾（中华民国）与许多PICs长年的外交关系，一些PICs对建立与中国外交关系和课题上也有反复。因此，中国与PICs的政治关系这一课题也反映了中国大陆和台湾在南太地区的博弈，甚至产生‘支票外交’这个名词。据报道，台湾就曾每月津贴瑙鲁政府部长。台外交部长辞职因为‘浪费’了1900万欧元没有获得巴布亚新几内亚的外交承认。在海峡两岸博弈的背后还存在约8万名华裔分布在PICs。其中巴布亚新几内亚和斐济各两万，而反华暴乱也曾在2006年发生于东加和所罗门群岛。2021年所罗门群岛的反华暴乱更具政治动机，成为它与中国订立安全合约的一个主要原因。
　

在中国与PICs政治关系演进过程中，八个PICs在中国建立了大使馆，比在澳洲设立的五个大使馆还要多，其间与中国建交的10个PICs都有代表团访问过中国，促进交流合作。中国也在PICs建立大使馆，接近纽西兰的规模，见表（二）

中国在南太精耕细作的经济合作

做为一个“域外”发展伙伴，中国在南太的经济援助计划具有三个特征，即（a）受援国的需求为导向（Demand Delivery）;（b）重现岛国的能力建设（Capacity Building）和人力资源开发；和（c）关注民生和效果。PICs发展的优先选项就是中国援助的主要内容。

PICs的发展困境：独立多年后，贫穷落后仍然困扰PICs

巴布亚新几内亚是南太的岛屿大国，人口将近900万，人口超过50万的岛国是斐济和所罗门群岛。八个国家的人口少于10万，10个国家面积少于1000平方公里。面积小的岛屿的生存更容易受到气候变化的威胁。
　

PIC经济受益于渔业、旅游业和其他与海洋有关产业的发展。实际上许多岛屿国家因为人口太少，基建落后和非常有限的经济规模使到经济发展困难重重。据统计，每年平均每人GDP少于5000美元的九个PIC，全部的总人口也稍微超过1000万。其中人口少于2万人的岛屿国有库克群岛、瑙鲁、纽埃、帕劳和图瓦鲁五个，平均每人GDP少于3000美元的国家有四个，占总人口的83.5%。因此南太的PICs都有不少贫困人口，扶贫也成为发展的主要目标之一。
　

南太岛民的贫穷可以归咎于几个因素。首先是基本建设落后，岛内公路极少，交通不发达，物流不通畅，发展旅游业的阻力大。第二，许多岛民不得不依靠自给自足农业生产。在城镇的主要经济活动是一些微型企业，职业多在非正规部门（informal sector），生产力低，工作条件差，收入又低。第三，天灾多使到农业产业生产受到打击老百姓家庭经济脆弱，疫情过后恢复生产困难，防疫抗病工作更难开展。（J.Peariman, “Weak Infrastructure among issues faced by virus-hit Pacific Island states, The Straits Times 31/8/2021）
　

大部分PICs虽然有广阔的海域，却没有享受到地利。它们远离大陆，岛国之间距离大而不利于交通与运输，也不利于发展区域合作。我还记得在国际劳工组织工作期间，每次召开会议时必须拨款协助南太岛屿国家的参与。由于财政收入有限，国家行政和发展支出必须依靠外部援助。瓦努阿图每年平均接受的外援占GDP的17%（凤凰网28/5/22）。基里巴斯也受澳洲、欧盟、纽西兰和一些联合国组织发展的援助（https://en.wikipedia.org/wiki/Economy_of_Kiribati）。所罗门群岛的外部援助（特别是澳洲和纽西兰）在2001年约占政府支出的一半（Wikipedia）。高度依赖外援也使PICs的国际关系复杂敏感。

气候变化是PICs所共同面对的最大挑战

气候变化内容很广，包括因为气候变暖，导致海水水平上升，与温室气体排放有关的各种自然灾害（水灾、旱灾、火灾、风灾）等。这些变化可以摧毁农田与房屋，造成人民伤亡，破坏交通等。
　

PICs把应付气候变化当成发展经济的优先选项是可以理解的。一方面一些PICs如基里巴斯，马歇尔群岛，托克劳和图瓦鲁高地有限，海水平线的上升直接减少耕地，危害人民生计，导致具强迫性的居民重新安置，那些住在靠近海岸的居民得不到妥善安置后就会造成所谓‘气候难民’或‘环境难民’，而澳洲与纽西兰就成为移民的主要目标。比方纽西兰就有安排过来自萨摩亚、斐济和东加的‘气候难民’。但是移民也有一定的困难，比方如何提供他们社会服务（教育，住房，医疗），工作机会；还有土地的供应与法律的保障等（见John Campbell, “Climate Change and Population Movement in Pacific Island Countries”, doc in 长丁, 6/2/2016）。
　

我们再举几个例子说明PICs为什么会在近年来对气候变化感到‘恐慌’。图瓦鲁超过海水水平线的平均高度只有6.6英尺，它的潮汐计每年增高39厘米（约1.3吋）。海水平线上升影响到淡水供应和破坏深根种植植物如椰子、芋头等。2018年3月该国总理Sopoaga宣布“最好最后的解决方案就是疏散岛民（Wikipedia ‘Climate Change in Tuvalu’）。另一个例子是瓦努亚图议会宣布该国进入‘气候紧急状态’，斥资12亿美元去缓解气候变化的影响，在议会的决议中把气候变化当成‘损害瓦努亚图人和后代的基本权利’（见凤凰网：《太平洋一岛国宣布进入‘气候紧急状态’》28/5/2022）。传说基里巴斯总统（Tong）在2014年曾在斐济购买了20平方公里的土地作为12万岛民的‘最后归居’，而后来澄清这片土地已改造成商业农场（The Economist, 13/8/2021）。马绍尔群岛、萨摩亚都有类似报道。（有关气候变化对岛国的影响，可参考Wikipedia‘Effects of Climate Change on island natures’）
　

为了协助PICs解决气候变化的问题，中国在2022年4月在山东省成立了‘中国-PICs气候变化合作中心’，并且从2019年开始以气候变化和绿色低碳发展为题为PICs举办培训班。为了促进了再生能源开发，鼓励中国企业参加新几内亚和斐济建立水电站。之前（2021年12月）中国政府还在广东成立中国-PICs储备加强紧急供应能力，应付气候变化可能造成的灾难。
　

中国与PICs的经济合作范围约有十多个领域，包括贸易、扶贫、投资、海洋事务、环境保护、预防和减缓灾害、保健、农牧业、林业、教育等。基本建设的投资项目也就围绕民生与发展的主题，合作策略上更注意能力建设，开发PICs本国的人力资源。这方面的例子不胜枚举。能力建设的最佳例子是与PICs共同建立了减贫，气候变化，防灾，农业，应急储备，菌草六个合作新平台，从事研究、培训与发展。第二次外长会议总结了中国在PICs将近500个成套项目经验中，注重加强多个岛屿国家发展能力建设。此外，自2016年开始中国协助萨摩亚，瓦努阿图和斐济建立地震追踪监控网络。有关民生方面，中国是第一个运送救济物资到汤加灾区的国家。疫情期间中国也为一些PICs提供了疫苗，有关民生与扶贫的项目还包括建设医院、学校和体育馆等。

“一带一路”成为发展PICs—中国经济合作的框架

中国与十个建交的PICs都已签署了共建“一带一路”合作的谅解备忘录（Memorandum of Understanding），预期中国与PICs的经济合作活动将会在“一带一路”的框架中开展。值得一提的案例就是“一带一路”投融资的气候变化国际合作中对PICs的详细承诺，如维持生计，改善珊瑚礁生态系统，海平面上升的应付措施，农业量的下降，高温热浪导致疾病与对基建的破坏等（见：《一带一路投融资中的气候变化因素考量》，澎拜新闻网1/5/2019）。

总的来说，中国发展在PICs的经济合作与政治关系并不是零碎和随机的，而是具有结构框架，甚至动用了中国国内的地方资源，全力以赴。一些由PICs的领导人谈话中也可以看到他们对中国援助的积极评价。从一个侧面来说，或许中国与PICs的合作为西方国家（特别是澳洲）提供一些宝贵的参考价值。中国的援助具有效性，为PICs经济的可持续发展创造了条件。政治方面与经济效应的互动为中国与PICs的战略伙伴关系提供了正能量，也是中国在南太地缘政治竞争中的一大筹码。

（待续）