大马华人周刊 · 学者论述 · 黄玉武博士

充满期待的粤港澳大湾区

·2019年09月11日

 

今年二月十八日中国政府印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》(简称《纲要》),正式宣布成立粤港澳大湾区(简称大湾区)。官方新闻都冠于“习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动”的前置词,异常高调,反映了当局对建设大湾区的重视、决心和诸多期待。
 

这篇文章的主要目的是通过梳理不同的材料和论述,介绍建设大湾区的策略,特别是《纲要》强调的两个重点措施:促进区域经济一体化和科技创新,反映中国改革开放策略的调整与国家治理的新思维。文章也谈到建设大港湾区策略中注意到廉政、环境、生态、民生和社会参与的特点。文章接下来说明建设大湾区的三大使命和影响建设成效的几个主要因素。希望这些议题的讨论有助于读者了解为什么中国和港澳两个行政特区政府对建设大湾区的高度期待。由于大湾区和东南亚地区有比较密切的经济与文化联系,有关建设大湾区的新闻将会是本地区人民比较关注的。因此也希望这篇文章能提供读者一个有用的分析架构去理解大湾区的发展与愿景。


(一)纲举目张:从《纲要》了解建设大湾区的策略

在庆祝香港回归二十年之际(2017年7月1日),习近平主席访问香港并见证了粤港澳三大地区政府首脑签定《粤港澳合作发展大湾区的框架协议》。《纲要》经过将近20个月的多次讨论之后终于定稿,反映了中央政府和三个地方性/特区政府对建设大湾区的建议与共识,由国务院印发,并要求各部门结合实际去认真贯彻落实。


《纲要》内容丰富,包括建设大湾区的方方面面。它确定了大湾区的地域与辐射区,制定了建设大湾区的中长期目标,解释了大湾区在实行“一带一路”大战略所扮演的角色,以及肯定了“一国两制”的治理方案。《纲要》也列出一些具体项目、建设地点和合作平台,包括战略与分工运作的计划,“森林”及其组成的“个别树木”齐备,显示了定稿前各个有关地方单位参与讨论的结果。


首先大湾区的地理范围包括广东省九个市,加上香港和澳门两个行政特区(见图一)。表(一)则显示这些城市的经济结构,发展水平与人口密度各异,说明大湾区不是一个同质的经济体。其中广州与深圳人口都超过一千万,而珠三角的珠海、中山与江门正在成为大湾区第三个千万人口的都市圈(《南方日报》2019-4-17)。在开发大湾区的蓝图中,这些城市都赋予不同的名称与组合,广州、香港、深圳与澳门是中心城市。另外又加上港深、澳门-珠海、广州-佛山等发展轴线,被称为增长极。在互联互通的基础上,大湾区也具备辐射功能,促进区外(国内外)相关地区的经贸活动,如国内的中南与西南地区各省和国外的东南亚与南亚,也就是“一带一路”地区。


 

表(一)粤港澳大湾区及各地的主要经济指标(2018)

城市

土地面积
(平方公里)

人口(万)

本地生产总值(GDP
(亿美元)

人均GDP
(美元)

第三产业占GDP比重(%

出口
(亿美元)

实际利用外商直接投资
(亿美元)

粤港澳
大湾区

55,904

6,958

15,134.2

21,750

65.6

10,901.6

1,406.87

香港

1,106

741

3,414.1

46,190

92.2

4972.9

1,174.00

澳门

31

65

503.6

77,600

93.4

14.1

14.77

广州

7,249

1,450

3,181.5

22,320

70.9

857.0

62.89

深圳

1,997

1,253

3,319.9

27,120

58.6

2,446.2

74.01

佛山

3,798

766

1,412.9

18,450

40.1

466.6

16.23

东莞

2,460

834

1,121.8

13,530

52.3

1,039.7

17.19

惠州

11,347

478

566.8

11,880

40.7

330.4

11.44

中山

1,784

326

510.5

15,750

47.8

304.1

5.09

江门

9,505

456

398.0

8,740

44.7

159.1

5.11

珠海

1,736

177

379.5

22,100

48.0

278.6

24.33

肇庆

14,891

412

325.6

7,940

38.3

32.9

1.81

                                                                                                                                               资料来源:亚洲周刊 3/3/2019

 

本文将会引用表(一)的资料来解释一些议题。诚然中印两国在不少地方的差距还是很显著的,其中的一些比较也有困难,如失业率的定义可能有差异。不过联合国的人类发展指数是衡量国家的社会与经济发展水平的一个比较客观的综合性标准,意义显著。产业结构和储蓄与投资率都是很重要的经济成长潜力的指标。另外一个主要的数字就是印度47%的劳动力从事农业,因此农业发展对印度经济起飞和消除贫穷的重要性不言而喻。

 

建设大湾区的长远目标是在2035年的‘宜居、宜业、宜游’的‘国际一流湾区’。葛长伟先生(广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组办公室主任),提出以下三步走的路线图:

1.2019-2020:完善工作机制,规则相互衔接,生产要素便捷有序流动;
2.2020-2022:产业机构优化,改善生态环境,加强创新能力;
3.2022-2035:全力以赴去实施项目,创新开发,扩大生产。
(见葛长伟:《推进粤港澳大湾区建设,打造高质量发展的典范》;(广东省委,省政府《关于贯彻落实<纲要>的实施意见》大湾区门户,2019年7月5日)
 

诚然,建设大湾区最紧迫的任务就是要保证区内各个城市与特区的政策与运行规则对接,通过协商和管理制度的创新去建立牢固的共同建设基础。《纲要》也就这个长远目标定了以下指导原则:

  • 以创新为主要支撑的经济体系和发展模式;

  • 具国际竞争力与影响力,具经济实力与科技实力;

  • 实现高水平的互联互通,各类资源要素便捷流动;

  • 提升引领带动周边地区的发展潜力;

  • 人民生活富裕、社会高度文明、文化多元而融洽;

  • 良好生态环境,高资源节约与利用水平。

与世界其他大湾区比较,粤港澳大湾区是否有差距?表(二)的比较并不那么准确,但也可以看到世界几个主要湾区的一些指标。与其他世界顶级大湾区比较,中国大湾区的平均每人收入,世界500强企业总部数量和第三产业比重还有一定的差距。最近的统计也显示大湾区这两年的进步。500强企业总部已增加到20个,2018年的GDP约为1.6兆美元,人均收入接近两万五千美元。中国大湾区的制造业大而不强,在高端产业链的工业生产还落后于东京湾。环保水平也有不少的差距(见马璐璐:《全球第四湾区来了,一图了解粤港澳大湾区》,新华网2019/2/19;思客:《专家带你看规划纲要》澎湃新闻2019/3/30;思客精选《GDP超过澳大利亚,粤港澳大湾区还有那些底气?》)。中国大湾区是后起之秀,可以参考其他湾区的建设经验,它享有土地面积大和人口多的优势。它的GDP成长率高(大湾区2018成长率是7.9%,东京湾区3.6%,纽约湾区3.5%,旧金山湾区2.7%),发展潜力大。(见政能亮:《融而不同,粤港澳大湾区按下快进键》澎湃新闻2019-2-19)

 

表(二)世界四大湾区发展指标对比(2016年)

项目

粤港澳大湾区

纽约湾区

东京湾区

旧金山湾区

面积(万平方公里)

5.65

2.15

1.36

1.79

城市数量

11

25

10

12

人口(万人)

6,800

2,340

3,500

760

GDP(亿美元)

13,600

14,000

13,000

8,000

人均GDP(美元)

20,084

59,800

37,142

105,263

第三产业所占比重(%

62.20

89.40

82.30

82.80

世界500强企业总部数量

17

22

60

28

R&DGDP百分数(%

2.10

2.80

3.70

2.80

主要产业

现代制造业、金融、航运、电子信息、互联网

金融、航运

汽车、石化、装备制造、钢铁、航运

高新技术产业、电子信息、互联网、生物科技

                 资料来源:凤凰网财经《广、深、港、澳,谁才是中国湾区第一城》
                 https://known.ifeng.com/a/20190220/45313622_o.shtml 澎湃“世界湾区需要一个怎样的深圳?”,2019-08-20

 

然而,当局寄望大湾区能在科技创新方面追赶旧金山湾区。由于香港的国际金融中心地位,当局更希望同时把大湾区发展成如纽约湾区一样的金融实体。《曹旭东(广州中山大学粤港澳发展研究院教授)《大湾区的中心任务》《海峡时报》2019年03.11及2019年03.19》。顺便可以提到最近成立的世界湾区合作组织(Global Bay Areas Cooperation And Development Forum)及其主办的世界湾区合作与发展论坛,除四大湾区外,参与会员也包括伦敦和悉尼两个地区和城市群(人民网2019-03-31)


(二)区域经济一体化是大湾区发展的主要动力之一

“经济一体化”一般上指某个地区的国家(最少两个)通过降低或取消关税,扩大市场与生产规模,降低产品成本,通过加速生产因素流动,达到互惠互利、协调发展,提高成长率的目标。欧盟和东盟都是典型的例子。以欧盟为例,内部进出口就占了欧盟贸易额的百分之六十以上。欧洲南部工资较低的西班牙与葡萄牙劳工北上就业就取得了预期的效果。欧盟扩大后,许多中、东欧人就去西欧与英国就业。当国内市场规模扩大后,各个产业本身也能通过一体化经济内部市场的收入去分担固定资产投资。区内的生产因素效率因自由流动而提高后,整个区内成员国的国际竞争力也得于提高。


中国发展策略的一大措施就是利用“经济一体化”的理论框架去合理化生产规模和资源利用,提高效率,创造经济增长的新动力。长江三角洲、京津冀和大湾区都是区域一体化(也称建立城市群)的例子(《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》新华社2019.5.15)。这个发展策略将后也会在中国其他地区如东北、西北、西南以不同的形式所采纳。《纲要》的第二章第一节就强调区域经济协同发展的重要性,包括开拓港澳发展的新功能,推进国家结构性改革,增强国际竞争力以及促进高质量发展。
从另一个角度来看,大湾区各个城市也没有太多的选择。除了老生常谈的“中等收入陷阱”外,有些城市已经开始面对经济成长的瓶颈,包括劳工成本上涨、劳动力来源减少与国内市场竞争加剧。<纲要>就明确指出粤港澳当前所面对的困境,珠三角九个城市都需要新的增长动力,而香港的持续繁荣更是缺乏稳定支撑(香港今年第一季度只有0.5%的经济成长率)。澳门经济结构相对单一持续发展能力有限。这些城市必须避免各自作战,消耗有限资源。


大湾区本身的结构就具备推动一体化的条件,表(一)就显示大湾区各个城市的发展水平与人口密度都会显著有别,资源分配优势互补性强,合作共赢潜能大。惠州已经是香港食品和农产品的主要基地。香港就有打算在惠州东部穗山建香港村,以20-30平方里的土地建设容纳50-60万香港人口。推动一体化的有利条件也包括在大湾区建立之前,珠三角、港澳、粤澳已经有不少合作项目与经验,以及大湾区本身高水平的互联互通。计划中的高铁只需50分钟就可以由惠州抵达香港。
为了进一步了解大湾区一体化可以预期的效果,就必须肯定大湾区各个城市的相对优势,如香港的国际金融与航运地位,澳门的娱乐与旅游休闲,广州的国际商贸角色,佛山和东莞的制造业产能,到深圳的科技研究创新能力。这些优势的结合也是一体化过程中的必然结果。


对于广东省来说,建设大湾区更是一个促进省内区域发展平衡难得的机会。广东省的珠三角地区的经济的确比粤东、粤西和粤北地区发达得多了。珠三角的GDP,GDP增长率,平均每人GDP,基建水平,社会消费等等都远远超过周围地区,从而能够吸引省内外更多的资金,人才与劳动力。因此有“珠三角像欧洲,粤西像非洲”的比喻。省内部各地区的差距多年来并没有显著的改善,成为广东省经济发展的明显短板(见澎湃号“中国经济榜首大战·江苏能不能凭区域平衡性力压广东?”12-8-2019)。大湾区的发展应该会对这些相对落后地区产生外溢效果,有助于缩小各地区与珠三角的差距。


有关大湾区一体化的发展还有三个相关的课题。首先,<纲要>就建议以点带线,以线带面的策略,发展强强合作去带动全局,包括香港-深圳,广州-佛山,澳门-珠海。第二项是发挥四个主要城市的优势,建立城市群和城镇化体系,带动区域发展。最后是通过科技合作协定推动经济整合,加速一体化进程。


(三)科技创新是建设大湾区策略的重中之重

发展大湾区的一个中心任务就是建立国际科技创新中心,包括区域创新体系,国际化创新平台和建立‘粤港澳产学研创新联盟’(《纲要》第四章第一节)。《纲要》对科技创新的指导异常详尽,概括地点、科技种类、融资、人才培育、知识产权与建设“广州-深圳-香港-澳门科技创新走廊”。大湾区实际上就是要建成类似旧金山湾区的中国硅谷。


大概是因为多次的讨论以及现有湾区已经建成的设施,科技创新在大湾区的模型并不是一空二白。12个重要的科技创新基地包括港深创新及科技园、中新广州知识城、南沙庆盛科技创新产业基地、横琴粤澳合作中医药科技产业园等。科技范围更是无所不包,如人工智能、能源、5G通讯、无人机、计算机、海洋科学、医学(中药)、生命科学、高端设备、材料等等。


大湾区雄心勃勃地把科技创新当成发展的引擎是基于几个现实的考量。首先是现有的基础。深圳、香港和广州都有比较先进的科研基础,包括设备与人才。第二,科技创新是中国制造业转强的唯一手段,是走上制造业产业链高端的唯一途径。第三,大湾区完整的制造业产业链有利于将科技成果转化为制成品,资源利用回报较快速。研发、生产与成品推广将形成良性循环,从而制造更多的财富与国际专利。金融、制造业与科研三者结合后的‘化学反应’将会产生新能量,推动因素生产率的飞跃,造就大湾区经济的再起飞。也基于这个前提,香港特首林郑月娥女士甚至保证香港可以为大湾区科技发展提供源源不绝的资金。


为此,大湾区当局与各个地方单位的行动不胜枚举。下面只举一些例子。

  • 广东省培育世界级电子信息产业集体行动计划2019-2022

  • 建设“广珠澳科技创新走廊”

  • 成立“广东省推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设领导小组”

  • 珠海市政府与澳门科技大学-框架合作协议

  • 大湾区海外人才税率奖励

  • 粤港资历框架合作意向书

  • 粤港澳三地智库联盟框架协议

  • 穗港智造特别合作区

  • 广州琴洲人工智能与数字经济试验区

  • 华南理工与澳门大学本科联合培育协议(以土木、信息两个学科为试点)

  • 落马洲河套深港科技创新合作区

  • 香港与广州今年为科技创新的特别财政拨款分别为1000亿港币与190亿人民币

 

(四)建设大湾区的软性元素

建设大湾区的“宜居、宜业、宜游”目标,并不是一个让人听到高兴的空虚口号。它的承诺与实现确实是一项不小的挑战。建设大湾区不但要谈生产、科技和收入,还要居民感到幸福,能够安居乐业。发展大湾区的策略因此就包括了一系列有关改善民生、保护环境、发扬文化艺术、维护社会治安、建设廉政、鼓励青年就业创业各个方面的要求。这些软性指标并不常出现在中国官方文件中,它或许反映了两个特区政府为获得议会和人民支持而提出的诉求。严格地说,这种现象应该被看成“一国两制”下产生的相互影响,以及中国政府本身发展思维的积极变化,开始认真考虑如何建立一个可持续、重视民生和高质量的发展模式。


《纲要》的第七与第八章对生态文明建设提出了指导原则与具体项目。它重现环境保护和治理,特别是水源与空气污染、食品与农产品的质量管制。一个令人侧目的前瞻性措施是创造绿色低碳去减轻气候变化对人居环境的负面影响。这些措施本身就是重要的科研项目,在实践上更要求比较高效率的治理水平和居民的合作。


大湾区甚至把建设人文湾区、休闲湾区、健康湾区看成建设‘人才高地’的一部分,成为湾区改善民生的指导原则。《纲要》提到的“依法行政和打造优质高效廉洁政府”正是建设大湾区成败的关键因素之一。廉政建设是建立公平社会与可持续发展不可缺少的条件,未雨绸缪,增进各界人士对发展大湾区的信心。


大湾区重视促进青年就业和创业。青年这一群体的重要性是不难理解的,他们具创造力与动力,有利于发展科技创新与小型企业。青年失业严重必然影响民生与社会治安,是当局最不愿意看到的治理劳动市场的难题。除了扩大青年文化交流外,也鼓励青年创业。前海的深港青年梦工厂和松山湖港澳青年创新创业基地就是众多项目的两个实例,政府也从多方面如工作证、资金与税收多加鼓励与支持。


另一个在软件设计的亮点是承诺社会参与,发展行政咨询体系,包括工商业、学术界、劳工组织与专业团体。在宜业宜居宜游相结合的框架下,这些指标增加了建设大湾区的柔性与人文光环,使到整个发展模式更接近普世价值。大湾区的模式也因此更具参考价值了。

 

(五)建设大湾区的三大使命

建设大湾区应该是时代的呼唤。改革开放四十年来的成绩不能掩饰一个事实,那就是中国经济的持续成长需要寻求新动力。近来国际经济形势的变化显示必须加强国家应变的能力。香港“一国两制”在推行二十多年后也需要慎重总结经验,做出必要的调整。“一带一路”的活动和扶贫成就也增进了许多国家对中国发展模式的认识与兴趣。所有这些都要求中国在治理和经济领域中采取比较积极和前瞻性的政策去推动科技与制度创新,反映了对建设大湾区的要求与期待。


使命(一)当改革开放的新增长极,为改善国际经济格局出力
 

四十多年来的改革开放策略创造了中国经济成长的奇迹。中国的经济随着几十年平均双数字的成长后起飞,从而超越日本、成为世界第二大经济体。这是一项非凡的成就。然而从2012年开始,GDP年增长率已降为7.7%,一直到近年来的6.5%左右,下行压力显著。与此同时,中国政府一方面开始一系列的结构性改革措施,重视科技创新的“发动机”功能,逐步建立一体化的区域经济。另一方面则进一步开放市场,吸引外资,倡导“一带一路”,成立亚投行和积极参与多个多边组织的活动。中国必须进行各方面的能力建设,充份利用国内外的资源去保持甚至加速经济成长、增加就业,不断改善民生。大湾区的建设本意就是促成粤港澳三地的优势的有机结合,提高生产因素和资源利用效率和国际竞争力,证实大湾区将会是中国经济增长的一个‘极’。


近年来国际经济形势的发展为大湾区赋于特别的责任,那就是‘纲要’所提到的推进“一带一路”建设,构筑丝绸之路经济带。大湾区的角色特别显而易见,如香港融资、广州国际商贸,佛山与东莞等市的制造业,深圳的科技产业,大湾区发达的航运与讯息系统,甚至澳门与葡语非洲和巴西的历史文化联系等等。香港本身就是一些“一带一路”沿线国家的主要投资者之一。大湾区支持“一带一路”南进的重要性是不言而喻的。


香港特区对开展“一带一路”合作项目上所扮演的角色有必要再进一步诠释。首先是政府机构做了调整。2016年就设立了“一带一路办公室”,2018年特区政府的贸易发展局成立了“一带一路国际联盟”(会员来自30个国家与地区,共有121个成员机构)。在民间,香港多家企业在2017年联合发起成立“一带一路总商会”等等。香港政府、商会与专业组织利用多种机会设立平台,加强交流和培训工作。(见《投身‘一带一路’建设香港当好超级联系人》,《人民日报》海外版2019.6.20)。这些举措毫无疑问地加强大湾区的开放度和加深国际合作与交流(见新华社(2019年6月20日)《借风远航再创辉煌——香港多措并举积极参与大湾区建设综述》)(新华社:《善用“一国两制”优势,谱写湾区新篇》,2019-7月1日)


尽管如此,在中国加速改革开放步伐的进程中,香港必须面对一系列的挑战。首先是中国国务院最近公布的《关于六个新设自由贸易试验区总体方案的通知》和《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案(简称上海方案)》。加上以前批准的十二个自由贸易试验区,形成了概括全部海岸线各省(18+1)的自由贸易网络。虽然这些试验区各有它们因地制宜而选定的特点,其中一些试验区如临港新片区和海南等也包括开放金融服务、融资投资实体经济,处理人民币跨境服务能力、设立区域资金管理中心等等,各区都涉及促进制度创新与区域经济合作、发展自由贸易。‘上海方案’更是以加强国际竞争力为主要目标,制定新税收政策把企业所得税率降至15%,吸引外资。


这个深化改革与全面扩大开放的新格局当然会影响到香港在中国改革开放中所扮演的角色,对香港特区政府来说,新格局既是机会,也是挑战。香港在过去十几年里都是先进的世界自由经济体和国际金融中心,人才济济。管治能力(包括设计政策环境)举世公认。换句话说,香港的确有一定的能力通过制定标杆,谘询与培训,与建立国际合作交流平台,协助发展一个全国自由贸易和金融中心的新体制,从而也肯定香港本身在国家经济体制改革和世界自由经济领域中的重要地位。香港的设施、管理能力、操作经验和制度创新将会被器重,香港与大陆在“一国两制”框架下的合作也由此更上一层楼。


为此,香港必须主动积极参与并分享自身经验,同时也调整特区的经济结构(特别是第三产业)与人力资源发展策略。随着科技的快速开发与应用,香港特区将后的经济持续增长几乎就是逆水行舟,不进则退。如果失去参与中国大陆这项改革开放的机会,香港将后在发展中国国际金融中心所扮演的角色恐怕将会逐渐被淡化,甚至引起人才外流的结局。


总而言之,经济一体化所能产生的红利是公认的,因为港澳特区和广东省长期吸引外资与发展制造业和对外贸易的经验,大湾区无疑是中国最开放与国际化的地区。相对于其他两个国内区域(城市群),即长三角和京津冀而言,大湾区的优势在表(三)中显而易见,如地均GDP,人均GDP与城镇化率。大湾区如何利用这些优势创造佳绩,有所突破,为中国与国际经济进一步接轨提供宝贵的经验?

 

表(三)中国三大城市群经济指标对比(2018)

 

粤港澳

长三角

京津冀

面积(万平方公里)

5.6

21.2

21.5

城市数量

11

26

13

常住人口(万人)

6,954.1

15,000

11,000

GDP总量(万亿人民币)

10.8

17.61

8.3

地均GDP(亿/平方公里)

1.93

0.83

0.39

人均GDP(万)

15.53

11.74

7.55

城镇化率

85.2%

68%

64.9%

                                                                                                                                                     资料来源:见表(二)

 

在中美关系不稳定之际,建设大湾区将会扮演几个比较重要的角色。首先大湾区做为一个制造业大基地,中美贸易之争肯定会影响区内厂家的生产与就业水平。政府与企业必须一起努力极小化中美贸易关系恶化所造成的后果。第二个角色是科学技术的创新与发展。中美‘贸易战’已经扩大到科学技术之争,在两败俱伤的结局里当局必须尽力支援有关企业,克服困难。实际上由于大湾区本身的经济结构,中美在技术与贸易上的争议在国内产生的负效果主要承担地还是大湾区本身。由于中美贸易战演化到最后也难免是科技领域的较量,而大湾区的建设的一个重点本来就是科技创新,在大湾区有效地支持和组织科技研发就是中国做好国内自己的事的例子。

 

使命(二)证实“一国两制”的可行性
 

与其他国际湾区和国内的区域经济比较,大湾区恐怕是唯一的“一国两制”的政治体制。它的独特体制可以发掘更大潜力去实现互补交流,但是这个制度本身就是经济一体化的一项艰难挑战。粤港澳三个不同的实体在港澳高度自治的前提下如何能够在政策措施方面实现异中求同,兼纳共容,去找到解决问题的最佳选择?他们如何能够搁置一些在当前条件下不能排除的矛盾,假以时日,等待时机成熟时再做决定?在讲究实效与创意的前提下,他们又如何折衷互让,从而让“一国两制”的顺利运行,添上生机,实现这个特殊体制的良性演化?
 

“一国两制”本来就是一种过渡性的安排,五十年后这种安排是否承继或修改都要看看大湾区本身在经济、社会与文化教育多个层面的融合水平。“一国两制”的初衷恐怕也不会是永远保持“现状”。在建设大湾区过程中,治理制度、人民思维、经济结构等等都会为发展大湾区而进行磨合和调整。而建设大湾区本身就提供一个宽广而多样的平台去促进交流与融合。其间在保证港澳高度自治的前提下,“一国”的“重量”应该会逐渐增加。与此同时,过份强调大湾区的内部差异也不明智。多年来香港和澳门居民与大陆内地往来甚多,改革开放期间双方的合作从来都不间断。香港企业更是促进大陆改革开放(特别是初期)的一个主角。(见Shen Minghao “Great Bay Area can be a boon for HK”, China Daily 2019-07-01)
 

建设大湾区当然就是粤港澳人民之间相互了解、企业之间合作与社会大融合的过程。大湾区在科技创新与社会发展过程中势必对现有各种制度性安排加以修正,成为促进国家统一、中华民族团结的一股正能量。或许这也是习近平主席亲自参与制定‘纲要’的主要原因之一。从这个角度去观察,建设大湾区本身已经超越经济指标而具有深刻的历史和政治意义。


建设大湾区的实践也将成为如何安排中国大陆与台湾和平统一提供宝贵的经验。虽然台湾与港澳有许多不同的地方,统一的目标和所面对的课题不会有太大的差别,其间也肯定会有过渡阶段的各种安排去解决因统一产生的矛盾。建设大湾区处理各种课题的方法与机制都具参考价值。相信台湾的精英将会因此特别密切关注大湾区的发展。总的来说,建设大湾区的成功也就证实了在不同体制下发展经济一体化是可行的,一些差异所产生的影响也是可以控制的。


以下几个有关两岸和平统一和大湾区建设的观察点还是值得一提。就人均GDP而言,2018年台湾(U.S.$24970)与大湾区(U.S.$24700)基本相似,但大湾区的技术工人与大学毕业生的工资增长潜力,科技开发资金,研究成果清单,制造业的完整与规模都享有优势。另一个观察点是台湾对广东省一点也不陌生。除旅游和文化交流之外,经济合作在改革开放初期就开始了。成千上万的台湾企业在佛山、东莞与深圳等城市经营多年,在广东省工商业长期发展中扮演了一个相当重要的角色。许多台商对港澳和中国大陆的体制并不陌生,是两岸和平统一的“桥樑”。大湾区当局也特别重视台湾企业对建设大湾区的角色。2018年发布的《粤台48条措施》主要目的就是为促进台商投资。广州最近也举办了‘台商一起来融入大湾区’的两岸高层会议,台湾企业在建设大湾区的投资还是可以预期的。


当然要使到台湾老百姓领会到大湾区对和平统一的示范作用就不能只靠人均GDP与台湾企业的投资。大湾区的宜居、宜业、宜游,对生态文明与环境保护的政策对台湾人而言都具有吸引力。此外,台湾和港澳的政治体制,还有不小的分别。港澳是‘回归’,而台湾多年来就有自己的国防、外交和政治制度。其中一个共同点就是台湾曾经被殖民。日本五十年(1895-1945)的占领的确影响到台湾一部份上一代人的文化与思维。大部分台湾人西方化程度相对上比港澳相对低些,而在历史与文化方面则比港澳较接近大陆。由于政治与文化生态的差异,两岸和平统一的模式肯定不会完全与港澳一样。这或许应该被视为建设大湾区也是为促进两岸和平统一的贡献了。

 

使命(三)催生一个具有活力又可持续经济成长的模式
 

大湾区是中国内部在政治经济与社会结构最开放和国际化的经济特区。香港一向在国际经济自由体中名列前茅。广东省多个市区的开放也比其他地区来得早,与外资合作经验也相对比较丰富。私营企业和联营企业普遍,工商业发达,市场机制也比较完整。因此大湾区的经济结构与治理相对上比较接近许多发展中国家。由于建设大湾区重视多元文化与包容兼顾去改善民生与社会服务,强调生态平衡与生活环境等,它也满足可持续发展的诸多指标。


许多年来发展中国家都希望能够摆脱贫困,发展经济,造福人民。建设大湾区的设计自然会引起其他国家的注意。不少接受中国援助与技术合作的“一带一路”沿海国家都对中国的发展策略具有浓厚的兴趣。一些国家政府领导人对20年左右之前的中国经济都有一定的认识。他们希望通过交流吸取中国的发展经验,而建设大湾区本身就是一种发展模式。


在谈到“中国模式”这个概念时有三点要特别注意。首先各国必须根据本国条件,量体裁衣,各取所需。大湾区的一些城市的经济发展过程都不是秘密,不少国家的政府首脑都有亲自体验(印度总理莫迪就曾数次访问深圳)。通过外贸,广州和周围城市是许多外商企业熟悉的地方。第二,中国现在的确拥有支援发展中国家经济建设的能力。“一带一路”、亚投行、香港的融资优势、中国本身的消费市场与进口需求等等都有助于模式的推广。对许多发展中国家而言,结合本国条件去利用中国经验来发展本国经济已经不是不现实的选择了。第三,大湾区的发展水平相当高。平均每人GDP超过许多中东欧国家,以及绝大多数的发展中国家,大湾区的制造业和科技研究能量远远超过许多中等收入国家。大湾区模式吸引发展中国家在于它在现代化进程中如何设计和实施一套可持续发展策略。


如果发展大湾区的“模式作用”还是那么含蓄,中国政府最近决定把深圳市建设为中国特色社会主义先行示范区(简称‘示范区’)就明显地反映了中国发展的新思维和未来几十年的发展蓝图。《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见(简称‘意见’》直截了当地说明中国发展经济的最新思维,包括可持续发展的要素如环境保护、自然生态、重视民生(社会服务和社会保障体系),与构建现代化产业和科学研发体系。‘意见’的发展中期目标是在2035年(与大湾区建设长期目标一致),把深圳建成高质量发展的全国典范和城市建设模式,成为具有全球影响力的“创新创业创意之都”。到本世纪中叶,深圳将成为“竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市”(见《深圳特区报》,《一图读懂/中央支持深圳建设中国特色社会先行示范区》,粤港澳大湾区门户网,19/08/2019)。这个时间也正是中共建国第一个一百年的终点。


其实这个中国改革开放史上的决定重大的意义:它就是‘中华民族伟大复兴’之梦的具体模式,道出了赶超国际水平的长期发展策略。大湾区的建设与深圳的发展也因此提升到一个新的高度,举国注目。‘示范区’的决定突出了深圳在建设大湾区的重要角色,并且提出九项发展‘示范区’如何协助推动大湾区建设的战略措施。‘示范区’是一项顶层设计,仍属于粤港澳大湾区建设领导小组负责统一领导,主体责任仍然在深圳市,而广东省必须为发展示范区创造有利条件。(南方网,《全省动员全力支持深圳建设中国特色社会主义示范区》,粤港澳大湾区门户网,19/8/2019)

 

(六)三个影响大湾区建设成效的主要因素

许多人都有兴趣知道大湾区建设速度会有多快,如何测量大湾区的成就与效率,对中国整体的经济与社会有何影响等一系列的课题。其实我们现在不可能对这些课题给予令人信服的答案。但是我们可以明确地肯定影响建设大湾区步伐与成效的几个重要因素,包括世界经济形势、大湾区社会安定、管治能力等等。我们也可以把大部分因素当成建设大湾区的主要挑战。这里通过三个因素去了解大湾区建设的进展和效果。

 

因素(一)领导与协调能力
 

大湾区拥有相当复杂的政治、社会与经济结构,整个协调工作必须在不同政治体制下进行。在行政上大湾区有三个政府(其中广东省有九个地方政府和省政府),三个海关、三种货币、三个法律系统、三种不同的教育体系等。各参与成员都有自己的议会组织、立法修法程序不一。其间港澳两个特区还必须维持高度自治。在承诺支持大湾区建设的前提下,各有关单位必须循规蹈矩,按部就班去进行一系列不同难度水平的协调工作。更令人感到困难的是,这种协调工作必须在两个矛盾中进行。第一个是“一国两制”的内在矛盾,包括市场化水平差异,教育制度不统一,法律与仲裁系统不一致等等。第二个矛盾就是大湾区成员之间的关系不仅是互补的,也是相互竞争和各个政府必须保护自身利益的现实。竞争的领域包括人才和劳动力市场、外国投资、资金、和区内大型项目的安排。看起来当局也没有低估协调的艰巨性(见陈广汉(中山大学粤港澳发展研究院副院长)《如何破解粤港澳大湾区协调发展的四大难题”http:/sike.news.cn)


大湾区内部需要协调的政策千头万绪,无所不包,其中有广东省内部各个市政府之间,广东省与港澳特区之间,还有大湾区本身与中国其他省市的合作议题等等。为了协调大湾区的发展政策,中央设立了“粤港澳大湾区建设领导组”,职能包括决定政策措施、项目安排、体制创新和设立平台等。组长是副总理兼政治局常委韩正、副组长是广东省省委书记李希和国家发改委主任何立峰。组员包括港澳两位特首。这是粤港澳大湾区的最高行政机构。值得注意的是,今年三月一日在广州成立的粤港澳大湾区战略研究所,牵头的是中国科学院科技战略咨询研究所和广东省科学院。广东省本身也成立了“推进粤港澳大湾区建设领导小组”,以省委书记为组长,省长马兴端为常务副组长,加上其他各市领导成员。顾名思义,这个委员会主要处理有关本省省内的重点项目和建设平台。总的来说,广东省委和省政府在大湾区建设的主导地位是无可厚非的,也反映在最近印发的《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划(2018-2020年)》(大湾区门户网2019年7月5日)


其他的小组似乎是根据需要而特别设立的。在需要协调时往往是通过召开会议去解决。如五月十六日在广州召开的粤港合作联系会议去制定工作重点和决定十几家青年创业平台;五月二十七日在澳门召开的粤澳合作联系会议,讨论合作重点项目和青年创业课题。双边会议也包括东莞和香港开会讨论如何建立平台去促进旅游、发展科技和改善物流效率。因此也有人认为‘粤港澳三地行政系统缺乏机制联系和有效措施’,是建设大湾区的障碍(《规划大湾区缺乏执行机构》,《亚洲周刊》03/03/19)


这些商议机制是否是最有效的方法,是不是需要成立一个正式的建设大湾区的执行机构?在这个初期阶段去找答案恐怕是不现实的。但是摆在眼前的是大湾区的建设过程中,不少协调课题必须趁早提上议程,避免内耗和失去时机。以吸引人才为例,三地的竞争就相当明显。广州就有‘广聚英才计划’吸引港澳科技人才到广州工作,甚至以三万间“人才公寓”为吸引杰出人才而购置(大湾区门户网2019年6月4日)。如果现在大湾区因为内部开始相互争夺资源而产生恶性竞争,对建设大湾区和发展合作是不利的。


实际情况就是需要一个统一机构去处理一系列的大湾区关键议题。比方“科技创新成果转化联盟”和“广州-深圳-香港-澳门科技创新走廊”,都是好例子。大型项目资源调配更需要有机制去组织调查研究。有关以香港为大湾区航运枢纽的决定也是一个示范。大项目“花落谁家”不是小事。可行性研究、如何补偿‘失落单位’、如何鼓励人民与社会参与并获得支持与认可等等都有学问。如果大湾区要取得因素流动和提高利用效率与效果,的确还有不少课题与机会。缺地的香港是否能租借珠海的贵山岛(音译,78公顷)发展港口和建屋,从而避免6240亿港元在大屿山东面1700公顷的填土工程?(《南华早报》13/3/19)。当中国劳动力供应开始减少的情况下,大湾区如何吸引所需的熟练和技术工人?在人口老化的香港和中国其他省市,如何开展老龄人能够承担与企业能够得到回报的养老服务企业,从而达到“老有所养”的目标?大湾区的土地政策也要协调,如何避免投机倒把抬高屋价?大湾区需要发展‘居者有其屋’,利用新加坡模式吗?


尽管如此,大湾区不能因为为协调而设立庞大的行政机构和官僚体制,捆绑有关人员于写报告和开会的笼子。大湾区政府必须保证全部主要的政策与条例的协商工作按《纲要》要求在2022年完成,为大湾区的经济再起飞和全面有效治理奠定基础。换句话说,协调已经是相当紧张的‘政治任务’,不能随意拖延。


大量复杂的协调工作需要时间与人力去研究最佳方案和分配利益。部分研究工作可以由新成立的粤港澳大湾区战略研究院负责,可是研究院并没有执行任务的权力与能力。协调工作做得越快越好,建设大湾区的成效就越明显。常设执行机关,成立特别小组或者其他协调安排,最后都应该由大湾区领导小组去决定。关键词就是有效地进行‘协调’与‘及时执行’。

 

因素(二)大湾区需要一个高运作效率的劳动市场
 

在几个生产因素中,劳工具有特殊的地位。劳动者概括科技人员、商场雇员、从事服务业的员工,以及数以百万的工厂工人。像其他生产要素一样,劳工会流动,受到工作条件(工资与工作环境)和生活条件(如居住环境与社会服务)的影响。与其他生产因素不同,劳动者既是生产者,也是消费者和被服务的目标。一个良好运行的劳动市场会给大湾区带来人才。技工、劳工,就业岗位和适当的生产力与工资水平,有利于促进社会和谐。


治理劳动市场是政府功能之一,它有两项具体政策范畴。第一个是劳动政策,包括劳资关系,劳工保护(工伤保险)和社会保障(退休金与失业保险),一般上都反映在劳动法中。劳动法的执行必须要有监察机制,企业领导,劳动部门与职工会都有责任共同执行。工资政策是劳动政策的一部分。一般上工资水平的决定、工资组成与调整方法都有规定。最低工资制就是一个例子。因此劳动政策会直接影响生产成本与竞争力,也会直接影响民生和民心,对大湾区的建设至关重要。


中国有一套完整的劳动法,涵盖一般劳动法的内容。中国工资的增长率更是名列世界前茅,是过去几十年实际工资增长最快的国家之一。然而在“一国两制”下香港与澳门的劳动法与中国大陆不尽相同。因此在处理劳工议题上的方法与机制也不一样。产业或劳资关系会影响国际竞争力和外国投资,必须注意协调合作。


治理劳动市场的第二个组成部分是积极的劳动市场政策(Active labour market policies ALMPs),中心目的就是促进就业。劳动力的流动实际上没有理论上说的那么自由,劳动者有了家庭和房子,孩子教育安排,都希望能安居乐业。然而经济结构调整后企业规模缩小或者关闭,人员必须重新寻找新的职业。新技术和设备需要不同技术背景的工人,工人必须要再培训,新工厂的设立及现有工厂规模的扩大也会影响劳工市场的供求。学校毕业生在求职时仍旧需要就业服务的支持。在一个相对迅速发展的经济中的劳动市场是动态的,劳工的供求经常变化。每个地方(包括大湾区在内)都必要有一套培训与就业服务的政策措施,争取缩短转业与失业时间,从而减少社会成本。


在“宜居,宜业与宜游”的理念中就必须注意到工作条件的重要性。工作环境吵杂,时间超长,工作安全条件差,拖欠工资等等都不是建设大湾区的选项。一个具有国际劳动标准的大湾区必然包括产业关系和谐,适当的工作环境和条件,合理的薪酬与就业水平。良好的劳动市场治理是加速大湾区发展不可缺少的条件。


治理大湾区的劳工市场必须注意三个特殊群体,第一个群体就是前面所提到的青年。大湾区各地政府(特别是香港),特别关照青年创业就业的议题(见新华社2019年6月20日《接风远航再创辉煌——香港多措并举积极参与大湾区建设综述》)。大湾区境内就设立了十几个港澳青年创新创业的平台。第二个是贫困群体,在没有政府福利补贴下,香港五分之一的人口生活在贫困线下。香港二十万左右的贫困人口和中国内地的贫困人口都不应该在建设大湾区进程中被忽略。(http://hongkongbusiness.hk/economy/news/one-in-five-one-areliving-in-poverty-in-hong-kong)。港粤两地都有特殊的扶贫减贫政策,但大湾区因素互补流动应该注意到提供这个群体相对上比较好的居住环境和就业机会(即使是局部的)。大湾区土地较丰裕的城市或许可以用以建筑住宿给香港那些收入比较低的人口,而有偿租用贫困农民土地也会产生扶贫效果。在建设大湾区的筹划中就必须有一个路线图去处理一些突出的民生课题。这些都反映了建设大湾区必须担当的社会责任,避免边缘化本地居民,扩大所得分配的不平等。


最后必须提到两个影响劳务市场的外部因素。第一个就是下一节要讨论的教育政策。教育政策必须面对劳动市场的需求,除人文教育之外,职业与技术学校至关重要。第二个因素是房屋政策。香港早期的房屋政策导致房价持续上涨,普遍城市居民根本不可能拥有自己的房产,也增加吸引人才的困难。建设大湾区必须有新思维,一方面减少财政收入依赖土地拍卖的收益,另一方面也能对许多人提供购房拥房的机会,避免不必要的劳动力流动(徐瑾Jin.Xu@FT Chinese.com)《一线城市房地产变局:新三位一体策略》)。旧金山湾区虽然人才汇聚,但房价飙升,举目可见到那些无家可归的就业者(九十万人口的城市就有七千五百人住在街头)。大湾区应该借鉴这些教训。

 

因素(三)正视大湾区教育改革与文化的多元性


把教育文化定位为影响大湾区建设成效的一个主要因素是有一定的道理。首先教育是培养人才、开发人力资源、促进社会流动的主要政策工具,对学生的就业力、创造力与品德行为都有直接或间接的影响。教育的方向与方法,教材的内容也影响到整个劳动市场运行的效率、国家认同与文化自信。良好的职业与技术教育是大湾区各行各业劳动力供应的保证,而良好的基础人文与科学教育更是本地科学研究与创新的人力资源。面向大湾区建设需要的教育改革和增强人民的文化自信与相互了解都是发展大湾区所需要重视的重要政策课题。


《纲要》提出了建设国际教育示范区。<纲要>第八章更提出一系列具体建议促进各个教育层次的交流合作,并且认识到大湾区具有促进中西文化与学习英葡语文的优势。教育部长陈宝生在今年政协会议期间也宣称正在研究制定“粤港澳教育合作发展规划”。实际上大湾区在教育领域的合作相当密切。政策文件除《关于加强粤港澳高等教育交流合作备忘录》之外,还有各种学术联盟、合作机制与平台。2019年北上留学的港生就有10433人,免试招生计划也开始实施。一些北上升学的港生就认同大陆学校的学术水平以及毕业后求职的优势。一百五十所大湾区的“高校”都在大湾区框架上寻求合作,如香港科技大学(广州)落户南沙地区,华南理工大学与澳门大学签署培养本科生协议,六所香港大专在深圳就设立了七十二个科研机构等等,不胜枚举。


据报道目前香港大专院校的内地(大陆)学生共有一万二千人(新加坡共有大陆学生五万多)。当然也有不少大陆学生会在香港在大陆内地设立的分校就读。在珠江三角工作和生活的港澳居民也可凭居民证申请子女在当地入学。总的来说,教育越开放,交流越多而有效,对于大湾区的建设就越有利。因此大湾区的各地政府应该大刀阔斧去开展教育合作,提供各地青少年在共同环境下一起学习与成长的机会。


在建设大湾区过程中,文化因素的重要性绝对不能被低估。这是因为大湾区的居民对于各种各类的措施(包括政策的修订和新政策)都有可能采取漠视、反对和支持三种态度。除了考虑居民本身的切身利益外,也取决于他们的中国历史文化的认同与自信。港澳两地居民主要来自广东省,香港居民约百分之十四来自大湾区的惠州市,共享同一语言、民俗与饮食习惯,可说是同文同种,不应该有文化方面的矛盾。然而“一国两制”对建设大湾区的消极作用也有可能从文化方面体现出来,主要反映在对建设大湾区缺乏热情和反对任何改变现有体制的行动,留恋旧时的殖民治理制度,甚至抗拒中华民族文化与国家统一,从而直接影响到大湾区建设的步伐。一部分香港人的确有‘排内思潮’,不利于大湾区的建设。(雷鼎鸣:《香港的排内思潮》,《亚洲周刊》,21/4/2019”)


这种情况的出现并不应视为意外。就以香港为例,一百五十年的殖民统治带给香港人民好几代的殖民教育,灌输英帝国的历史文化和价值观。这些观念不可能在短期内发生本质的变化。回归后不少香港人仍旧各就各位,以不变对万变,保持原有法律条规与教育政策等等。当然五十年不变指的是“港人治港”,而中央政府期待的应该是逐步减少殖民地文化的负面影响,增强港澳两个特区对本土文化的自信,认同中华民族文化与历史。


其实百多年的殖民统治与教育已经造就了不少香港人的“文化基因”。香港的精英和知识青年的思维与大陆(内地)还是有鸿沟的。“一国两制”下的精英阶层必须承认这个文化鸿沟的存在,从而能重视过程管理,一切策划必须细致周到,必须从事宣传教育与社区参与,避免‘欲速则不达’的结果。然而文化基因的改造是一项迫切而又是长期的工程,必须从整个教育系统开始,达到潜移默化的效果。这也是春秋时代齐国丞相管仲“百年树人”这句教育格言的非凡意义。在香港与澳门两地的文化教育改革工程有效地实施一段时间后,中华文化认同与港澳人民的文化自信就会成为主流,就会加速大湾区建设步伐。强制与急躁不是选项。建设大湾区必须基于民心相通共融,形成一个建设共同美好家园的思潮(香港大学叶嘉安教授,《海峡时报》2019.3.10)

 

(七)几点总结

前面几节简要地介绍建设大湾区的目标、策略与使命,并且指出几个影响大湾区建设成效的主要因素。从中我们大致上可以看到建设大湾区是一个深谋远虑的重磅决定,由此我们也明白为什么中国共产党和中国政府对大湾区充满期待。深圳示范区的决定提升了建设大湾区对中国发展所扮演的角色,意义重大。


从以上的分析中也可以总结一点:建设大湾区既是机会,也是挑战。建设历程将不会平坦,各种障碍都会发生,大湾区各级政府与企业都必须做好充分准备,加强制定和执行政策的能量建设(capacity building)。治理能力是发展大湾区的关键。


有些经济学家和企业家对发展大湾区满怀信心,甚至估计大湾区的GDP将以每年百分之十的成长率成长,在2030年增加到四兆美元,相当于2018年德国的经济规模。如果大湾区内部协调顺利,加上外资的积极参与,在科技不断创新和带动下,这个目标也不算是高不可攀。(《南华早报》31/5/2019;Global Times 2018.4.9 LiXuanmin)。渣打银行的两位经济学家Kelvin Lau和Ding Shuang的推测比较谦逊,假定大湾区每年以7% GDP成长率,大湾区在2035年的经济规模将会超过英国或法国。2018年大湾区的GDP已经超过世界排名第十二的韩国。当然这些预测都有假定的前提,包括协调、互联互通、技术创新等等。(Kelvin Lau and Ding Shuang “In GDP race, the Great Bay Area could overtake UK and France by 2035”, China Daily, 05.08.2019)


大湾区的底子本来就雄厚,大湾区以全国0.6%的土地,4.6%的常住人口,创造了13%的GDP。我们希望大湾区的建设能够坚持《纲要》提出的指导原则,如生态文明、环境保护、社会服务、多方参与、治理廉洁、改善民生等。“宜居、宜业、宜游”不是口号,而应该是逐年逐步变成现实的高尚指标,那可是大湾区人民的福祉。也就只有这样,这个新经济实体才会成为一个独特可持续经济发展的楷模。
 

(定稿於2019年8月)

 


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