大马华人周刊 · 学者论述 · 黄玉武博士

重访国际劳工组织(ILO):一个退休官员的反思

·2020年01月22日

 

我在1974年参加国际劳工组织(International Labour Organization, ILO)的秘书处(International Labour Office, ILO),2007年退休。在这三十三年期间我从事十三项工作,更换岗位十二次,搬迁工作地点七次。工作性质包括政策研究和行政管理,其中两项在国家分局(孟加拉国的达卡和中国的北京),三项在泰国曼谷的亚洲与太平洋地区局,和八项在日内瓦总部,涉及人力资源开发、消除童工、技术合作、发展政策与劳动市场政策研究和总干事办公室顾问等(见附表)。


退休多年后一直想总结自己的工作经验,从而再认识ILO这个联合国专门机构(United Nations Specialized Agency)的运行机制与功效。在此我必须郑重声明这篇文章的观点纯属个人意见,而且不针对任何个人、单位或群体。同时我必须承认自己已经离开工作多年,一些有关情况可能已经产生变化。我只希望通过这篇文章来总结我几十年的工作经验与教训,并且与那些关心联合国系统的读者分享我的看法。文章选择以下几个课题作为反思的重点:

(一)ILO成立的初衷与使命
(二)认知减贫与灭贫是一项非常复杂与繁重的系统工程
(三)推行技术合作的成效
(四)开发人力资源的挑战
(五)国际组织开了太多会了吗?
(六)ILO有没有“忘了初心”?
(七)结语:ILO第二个一百年的新航程

 


(一)ILO成立的初衷与使命
ILO于1919年根据《凡尔赛和约》作为国际联盟的附属机构成立,1949年12月成为联合国系统下的一个专门机构。其成立宗旨在于促进社会公正,通过改善劳动关系和劳动条件去维护社会和谐以至世界和平。1944年的国际劳工大会采纳了费城宣言(Philadelphia Declaration),重申ILO的宗旨,并且肯定整个组织必须反对贫穷(原文:任何地方的贫穷威胁到每个地方的繁荣)。对第一次世界大战后只有四十一个的成员(大多数是发达国家)而言,这的确是一个难得的共识。也正是对这个理念的坚持,在1969年成立五十周年之际,ILO荣获诺贝尔和平奖。

我们必须进一步了解ILO成立时的历史背景。十八世纪的工业革命震荡了整个劳动世界。以雪菲尔特(Sheffield)的钢铁厂为例,据介绍当时的钢铁工人由于工作条件恶劣,平均寿命只有三十几岁。然而更令当时统治阶层警惕的是俄国的“十月革命”及其后造成俄国贵族的悲惨局面。ILO的成立是一项深思远虑的决定,希望通过劳动法规、劳资商议、改善工人的工作环境与劳动条件去缓和阶级矛盾,保持社会和谐。

ILO不但是联合国系统里最早成立的机构之一,它的治理体制也是独特的,三方制(tripartism)贯穿ILO管理机制。一切重要议程必须经过政府、雇主和工会代表讨论协商后做出决定,政府代表基本上是每个国家的劳工部;工会代表各个产业部门工人的组织;而雇主则包括私人企业和国营企业。一切决定必须兼顾到三方的利益而得到他们的支持。常年大会的国家团成员就有三方代表。在五十六席的理事会(Governing Body)的理事中,工会与雇主各占十四席,政府代表占二十八席,其中包括十一席的常任国(不经过选举)代表。总干事的选举就在理事会内进行,由大会认可。


ILO通过以下四个行动手段(means of action)去实现其宗旨:
(1)制定国际劳动标准条约(International Labour Standards, ILS),为国家劳动立法提供参考框架,会员在正式批准条约后必须定期提供报告,接受审查。其他国家与本国组织也可以向ILO有关委员会提出申诉,反对政府任何违反已批准条约的行动。

(2)技术合作项目协助成员国(包括三方机构)能力建设,加强成员国实行有关ILO宗旨的各种政策措施。技术合作内容与形式较广。小型活动就有培训班、专家服务、海外学习等等;大型项目则包括设备、驻地专家组服务等等。

(3)研究与开发是ILO的一个重要活动,提供会员国的“精神粮食”和探讨一些影响ILO主要课题的理论与分析。最近的例子就有世界就业报告、全球化与就业、工作世界、未来的工作等。

(4)讯息的收集传播与交流应该是每个国际组织的典型任务。《国际劳工评论》(双月刊)、《劳动法汇编》、与《劳工统计年鉴》都是实例。会员国可以参考这些资料制定劳动政策和相关劳动法,学术机构可以利用ILO资料分析劳动市场的运作,贸易部门可以引用这些资料谈判自由贸易协定如TPP等。


用现代术语来解释ILO的主要功能就是加强成员国管治劳动市场(Labour Market Governance)的能力,通过完善劳动与就业政策促进社会公正和提高经济效率。换句话说,这就是ILO工作的主轴和基本路线。劳动市场管理效率都是各个编写经济竞争力指标所参考的要素之一。


(二)认知减贫与扶贫是一项系统工程
坦白地说,我对贫穷的认知历程相当缓慢。在大学学习经济发展理论时学习到所得分配与基尼系数,工业发展与经济起飞如何影响就业与国民收入水平等课题。在英国当研究生期间(1970-74),我特别受萨福克斯大学发展研究学院(Institute of Development Studies, Sussex University)的影响,增长了有关贫穷和就业的理论知识,包括ILO世界就业计划(World Employment Programme, WEP)出版的书籍,从而产生参加ILO的念头。


在参加ILO以前看到的穷人基本上属于相对贫穷之类,从来没有绝对贫穷的象征,如严重缺乏衣食住行基本需要。我在参加ILO后,1976年到了印度出差才看到了真正的赤贫。应印度劳动研究所邀请我有机会看到这辈子见到的最贫穷的群体了。他们就是生活如奴隶一般的债役劳工(bonded labour),没有教育,平均寿命约三十几岁,没有选择工作的权利(因为上辈欠债而需要以自己劳动还债),成年后债主只给一块遮身的布,每次只能洗一半,晒干后再洗另一半,这是他们成年后唯有的一块布,死后用于裹尸。这批住在比哈尔邦(Bihar State)的债役劳工(bonded labour)在5°c左右的冬季睡的是泥土地板。记得当时考察的结论就是印度政府虽然已经立法消除奴役劳工,我们发现他们仍然分布在乡区。这个调查使我认识到单单依靠法律不足以保护处于社会底层的贫穷人口,同时锁压在这批债役劳工身上的是永远还不清前几代人的债务和失去改换工作的自由。


在处理有关童工项目期间,我有机会看到更多的穷人。在菲律宾首都——马尼拉港的码头,清晨从外岛到大城市里找工作的十来岁女童;在非洲布基纳法索首都的炎热天气下母亲带着小孩敲碎石头换取每天两个美元左右的微薄收入;未成年身体脆弱的小女孩哭诉她们当妓女的悲惨遭遇等。贫穷的确是许多社会罪恶的源头,我们要做的就是希望打破这些穷人代代相传的恶性循环圈。


我在参加ILO的第一项工作就是研究亚洲乡村贫穷与收入分配。通过一些数据的分析,大致上大家都同意要增加农民收入必须要有足够的水源,增加每年农耕的种植次数,从而提高就业与收入水平。这份研究也强调土地改革的重要性。这些结论的确是不少学术精英埋头研究的结果。然而对于农民和许多地方官员来说,这个结论一点也不新鲜。不过如果我们把出版看成是最重要的工作目标时,这个研究计划也告终结了,再也没有人关心研究成果如何应用于改变亚洲发展中国家的乡村与农业发展策略,更不要谈到如何有助于扶贫和除贫了。


现在回想起来,WEP当时的政策就应该把出版当成手段。只有改变国家政策才有助于扶贫与促进社会公正。在土地分配不平均的农村社会,土地改革的确是一剂不可缺少的良药,能立竿见影去改善所得分配。但是如果生产力和总产量没有显著增加,还是没有办法去消除乡村贫穷。中国在1950年代轰轰烈烈的土改运动就是一个例子。从土改、合作社、人民公社、大跃进,一直到1980年代,农村收入分配改善了,但中国农民收入仍然很低,农村贫穷仍然普遍。改革开放是一个突破,农民工进城更有助于增加农村收入,并且改善土地/农民人口比率。由于农村贫困人口大量减少,使到中国成为全球扶贫的典范。然而这个成绩是二十一世纪初,从中央和地方政府顺着改革开放的大潮流全方位去发展扶贫事业后才取得的。


我对贫穷的理解也随着以后两项工作而有所进展。1978年我到孟加拉国达卡局(Dhaka Office)工作。当时孟加拉国是一个低度发展国家(Least developed country, LDC),国民平均收入很低,人口众多,贫穷严重而普遍。我每天看到的是坐在火车顶上成千上万的乘客,晚上如沙丁鱼般睡在隔路中间无数的穷人。许多政府官员收入也非常有限。白天路上看到的是一些妇女带上小孩在敲打砖块(孟加拉国缺乏石头铺路,只能利用农田土地烧成砖块,打碎后当成主要铺路材料),报章消息更是骇人听闻,如传染病的流行,在医院的垃圾堆里发现被截的断肢,污染的饮用水等等。到乡下访问项目时看到的是众多的穷人,落后的基建和社会服务,营养不良的儿童。


我特别怀念我在参加ILO后所负责的第一个合作项目——微型贷款促进农村就业和扶贫,也就是最近获得诺贝尔和平奖的友诺斯教授(孟加拉国人)所提倡的。在这个项目里,ILO提供了保证金并且支持一部分行政工作,而商业银行贷款给农民购买生产资料。项目评估显示了效果,贷款者还债率非常高,也增加了农民的收入。


一部分ILO官员一向来就有两种意见。第一种意见以总部从事研究的同事为主,他们总认为技术合作项目是零碎的方法(piecemeal approach),不可能对扶贫有显著的效果,因此必须重视政策。上游清了,下游项目才能成功。在地方工作人员则认为实干才有意义,看得到成绩。这种争议的确干扰我一段时期,一直到我到消除童工计划(IPEC)工作后才能理清。这是因为在实施IPEC计划期间我们必须兼顾上下游两方面的活动,形成主流,既有理论基础去引导制定政策,又有实际项目去证实和示范,我们的宣传也因此更容易说服人,影响也会更显著。ILO的确需要好的政策研究与具体示范项目去推行技术合作。遗憾的是我体会到这个道理时已经有些迟了,再也没有机会上“前线”工作。


我也开始认识到除了有工作之外扶贫还要依靠经济成长和提高劳动生产力。ILO在七十年代初期的国家就业报告中首先提出的‘城市非正规部门’(Urban Informal Sector)就是一个例子。它指的是在城市居住的所谓‘低端人口’,包括从乡村徙移到城市找工作的人群。他们工作的一般的特点是收入低、工作时间长、缺乏社会与劳动保障,技术与教育水平不高等等。除个体户(包括家庭运作)外,也有微型企业,聘用很少劳工,也可能没有正式注册,统称为贫穷的劳动人口(working poor)。他们不是没有工作,而是不管他们多么勤劳节俭,永远没有机会摆脱贫穷。正因为他们有工作和收入,往往在扶贫政策中被忽略了。


(三)推行技术合作的成效
技术合作是ILO实现其宗旨的主要手段之一,尤其对发展中国家来说。ILO对会员国提供的技术合作服务有几个不同的形式。最直接的是机构本身的职员为会员国提供谘询服务,以协助制定政策法规或解决技术难题。ILO也可以为会员国提供奖学金(Fellowship)培训人才。一个比较重要的是技术合作项目,功能较广,可以包括国外培训、驻地专家、设备等。发展中国家许多技术培训中心就是通过这种方式建立起来的。


ILO并没有特别多的资金从事这方面的援助,因为会员国呈交的会费必须调配于秘书处与重要会议。为此ILO就必须筹款,而项目筹款的对象就是发达国家的外援单位和发展银行。发达国家本身在开展双边合作的同时,也支持国际组织实施技术合作项目,被称为多双边项目(Multibilateral projects)。由于许多发展中国家缺乏资金与外援,项目的全套援助还是备受欢迎的。


ILO在上世纪八九十年代,就有十多个旅游管理培训项目协助亚太地区国家培训旅游业的管理与技术人才,促进就业和提高旅游部门的劳动生产力。ILO技术合作范围很广,公共工程项目以改善基本建设如公路与水利灌溉为主,提供就业机会。大部份亚洲国家的技术培训中心都由ILO筹资协助成员国建立起来,为这些国家培养许多技术工人。在九十年代初,ILO甚至协助柬埔寨政府对复员军人提供技能训练,通过创造就业机会去稳定社会。许多有关童工的项目协助国家立法,保护儿童,为儿童提供教育机会,并且采取实际步骤去解救在恶劣条件下工作的童工 (拐卖女童、深海捕鱼、矿工、童兵等)。


ILO也为促进社会保障协助一些成员国建立社会保障制度、劳动安全与工伤保险制度等等,有利于接收国的社会发展。值得一提的是我在北京工作期间实施的社会保障项目。当时我们说服了有关各部门实施全国性社会保障的试点项目,通过学习和考察国外经验、专家咨询和内部协商,终于为现有的全国退休金制定奠定了基础。过后欧盟后续项目更培育了中国管理社会保障的人才。


我在地方工作的大部分时间都投入于技术合作领域。回顾当年工作的得失,可以总结出影响技术合作成效的两个主要因素:态度与策略。


援助者(包括ILO和发达国家的援助单位)对被援助的发展中国家面对的问题和各种困难应该采取什么态度?几百年来发展中国家的落后有大家知晓的历史因素,在脱离殖民地统治独立后也面对治理国家的艰巨任务。从人道主义与ILO本身的宗旨的角度出发,通过技术合作去协助发展中国家发展经济、改善基建与社会服务、消除贫穷和加强国家治理能力都是无可厚非的任务。


最令人遗憾的是一种施舍、讥讽和高傲的不切实作风。在进行合作过程中多了无谓的批评与无理的要求,少了同情与鼓励。很不幸的这种心态影响到项目的设计、解决问题方法的选择和能力建设的效果。态度问题不取决于专家的国籍和学位资历,而是项目有关管理人员的心态与国际公务员本身应有的修养。


在一般情况下,部份‘专家’们都会指责发展中国家治理能力太差,贪污腐败,导致合作项目难于达标。其实这是似是而非的逻辑。有比较强的治理能力的国家应该拥有制定正确政策能力和一定的人力资源去执行政策,他们也有有效的机制减少贪污,不需要外来的大量援助。就2018年贪污知觉指数(Corruption Perception Index )的排名中,前面几十名都是“第一世界”国家,而且第一世界国家中也有贪污的问题(西班牙41,意大利53)。被划分为新兴经济体的金砖五国也被认为是管治能力不足的国家(巴西105、俄国138、印度78、南非73和中国87)。


到底是发展有助于减少贪污,还是因为贪污的存在而不应该援助发展合作项目?这并不单是鸡与鸡蛋的因果关系,而是我们是否应该以积极的态度通过发展与加强治理能力去减少与克服贪污,达到根治腐败和可持续发展的目标。世行为了这个目标而直接参与项目实施的整个过程。羊毛出在羊身上,项目管理费用也会比较高昂。世行项目投资额相当大,必须要保证大笔投资的回报,可不能像ILO一样“节省”支出。


“策略性思考”是保证技术合作效果的重要因素,包括以下几个要点:

(a)必须认识到项目要解决的问题,首先是受援国家的问题。ILO只是支持者,不是项目的拥有者,不能越俎代庖。我们不能以提供资金而半强制性地要求有关单位接受不合理的要求。

(b)我们必须是有效的催化剂(catalyst)去促使政策变化与制度的改革,支持会员国增强治理能量和制定正确的政策措施。一个国际组织不应该通过援助去代替一个国家去管理他们的内部事务。

(c)项目必须细心选择合作对象与方法,合作单位必须有确实领导制定政策的主流角色,而且单位领导有一定的能力负责实施项目。项目设计与管理必须保证利益相关体的合作与参与。

(d)项目必须谨慎选择切入口(Entry point),开始的行动必须能成功立案,以点带面,才能保证推行整个计划。“出师不利”是整个项目执行失败的开始。


我们的技术合作经验也说明解决任何社会问题不能只单靠法律、政策与执法单位。IPEC在云南的打击拐卖儿童与妇女的项目就通过云南省妇联的合作,与小学校长挂钩,让小学生从小就认识拐卖者的行为与伎俩,并且回家向父母亲与邻居宣传。群众提高警惕的效果显著。在北京召开的一个研讨会就有一位公安系统参会者向我赞扬ILO这个方法。其实不少社会问题的解决就需要社会动员与支持。也因为这样,执行IPEC项目中,非政府组织扮演一个了非常重要的角色。社会动员几乎是IPEC一个常用的手段。


回想起来,我们的技术合作管理工作的一个短版就是没有下足功夫去了解项目实施背景与选择合作伙伴。当我们不那么了解合作伙伴的优势与弱点时,我们的投入与实施项目的进度都不可能如意。当我们选择一个非主流机构合作时,整个项目将得不到决策单位的支持,效果有限。


(四)开发人力资源
一个国际组织的人事管理有哪些特点与挑战?哪些人事工作还是不尽人意?这是本节讨论的两个问题。


ILO是一个国际组织,拥有187个会员国,加上各国的工会与雇主组织,阵容庞大。理事会也有五十六个成员,权力结构明朗。由于ILO本身重视三方参与,除了员工工会外,还在秘书处以外设立了独立的行政仲裁庭,处理员工对行政决定的投诉。ILO也是联合国公务委员会的成员(International Civil Service Commission, ICSC),拥有与联合国和其他组织共同的公务员制度。


因为是一个国际组织,ILO秘书处成员的组成必须考虑到地理区域的分配比例,招聘标准作业特别重视申请者的文化包容性与官方语言的应用能力。欧洲考生特具优势。因为英语、法语与西班牙语都以拉丁文为基础,而且许多会员国都是先前欧洲殖民地,欧洲人与在欧洲受教育的移民后代都享有优势。对工作语言的重视也是为了满足众多正式会议对语言应用的要求,如文件的书写与校对、决议案的讨论与修改,都要要求至少掌握两种工作语言的官员支持。因此,官方语言培训一向都是一项不小的开支。


最值得我感到欣慰的是看到绝大部分优秀员工最后都会得到适当的奖励。ILO工作成效不能像私人企业一样以利润和业绩去衡量,但是整个领导层都明白一个非常简单的道理:这个组织的生存与发展绝对需要可靠和能干的“干部”。我与从事人事管理工作多年的朋友讨论员工仕途发展时都同意一点,那就是绝大部分升职的员工并不依靠政治或个人关系。除了专业水平外,仕途亮丽员工都拥有以下三个基本的工作技能(competencies):
(a)勤劳、负责任、可被信任;
(b)团队精神,能够与同事一起工作;与
(c)沟通能力强,语言、书写一流。


实际上这也是大部份私人与公共企业所重视的能力组合。高级管理层最不愿意看到的是多说少做,哗众取宠,成群结党,散漫而没有责任感的作风。我的确很少看到这种人会被提升到重要的岗位。


比较令人遗憾的是总部与地方官员流动不足所造成的误解和损失。一部份总部官员不承认地方工作的重要性,认为地方工作既琐碎而浪费资源,地方官员则认为总部工作虚而不实,没有什么效果。造成官员对ILO工作两种不同理解的最主要原因就是缺乏在两地工作的经验。然而,有些地方官员到总部工作后也不适应而要求重返地方单位,也有总部官员到地方工作后不愿回返总部。对于整个组织来说,官员流动不足所造成的不同理念和工作方法的确影响到整个组织的运作成效。对于一个官员来说,没有机会到总部工作或没有到地方前线服务应该是一个不小的遗憾。


在这个议题上必须强调的是地方工作对整个组织的重要性。ILO的主要职责就是加强每个国家治理劳动市场的能力,从而达到促进社会公正的目标。一个有才干和有经验的地方局局长对ILO在国家水平的表现是关键性的。一个无所作为的地方局局长是灾难性的,因为ILO就直接损失了协助在那个国家能力建设去制定健全的劳动与就业政策的机会。用人不当也是权力下放政策(Decentralization Policy)最不应该发生的错误。


当离开人力资源开发司时,我在ILO的‘工龄’已超过三十年了。回首三十年的工作经验,以下几点或许值得分享。

(a)学会设身处地。在商议合作时,必须尽量了解对方的立场,重视双赢。与我们一起竞争的人在联合国的旗帜下都是伙伴。我们的合作是长期性的,有必要为他们担心在失利后如何走下台阶。

(b)“不在其位,不谋其政”。不要随意以个人观点批评同事的工作。每个人的工作都有其特殊环境,在某时某点所作的决定并非偶然。他们不需要向‘外人’解释作出决定的内在或隐藏的因素。最常见到的是在离职后批评继任者的工作方法与决策。

(c)离职后要有自知之明,千万不要以为以前的同事亏欠自己什么‘恩情’。‘人走茶凉’是现实的。每当同事(以前的下属或者继任者)谦虚地征求意见或经验分享时,必须谨慎用词,点到为止。“名不正则言不顺”是座右铭。

(d)事业越顺利,职位越高,越有可能滥用权力。慎言慎行是项挑战,自我(ego)意识的增长也就是管理灾难的开始。

(e)当领导有两个主要任务:第一是支持下属的工作,制造机会让他们迎接挑战,支持他们发光发热;第二项任务是发掘人才,培养有潜力的同事。以自己为中心或窃取下属成绩的领导最后还是以失败告终。

(f)“三人行,必有我师焉”。放下身段,向同事多请教,不只会增长见识和增多选择的机会,也是建立互信和团队精神的手段,有助于赢得同事们更多的尊敬和支持。


工作三十年后,尤其在主持人事工作之后,我才真正的体会到‘修身’的重要性,了解“修身、齐家、治国、平天下”的格言。‘无欲则刚’更是修身重点。不经一事,不长一智,可惜的是往往学得慢了,迟了,无形中失去更好服务于ILO这个组织的机会。


(五)会议有必要吗?
在参加ILO工作初期,我曾经认为政策研究与技术合作比较实际有用,而各种会议是浪费资源。其后也有机会亲身参与国际劳工大会和一些委员会的工作,也准备了区域会议的文件和代表ILO致辞,开始认识到“开会”是一个国际组织不可缺少的活动。对一个有将近两百个成员国及其工会与雇主代表的组织来说,我们必须有一种机制更有效地帮忙他们了解劳动世界的新发展,对秘书处以后的新工作计划发表意见。


令我感动的是,委员会在详细讨论公约182号有关消除恶劣条件下工作的童工后,由大会全票通过这项公约。这项公约随后获得不少国家批准,我当时是国际消除童工计划的运营总监,这项新公约宛如东风,使往后工作更具政治与法律支撑。


对亚洲与太平洋地区而言,每五年也召开区域会议探讨ILO过去五年工作表现和讨论未来工作计划。我们可以从多个代表发言中总结他们对工作的评价与期望,从而做了适当的调整。我一共参加了三次亚太区域会议,最后是以亚太地区局局长身份出席,给我在ILO三十三年工作与仕途划上了一个圆满的句号。


在二十世纪八十年代海外就业兴盛而遣送与接收国关系紧张时,我们召开了圆桌会议请大家发表意见,促进相互了解,意义重大。就东盟(ASEAN)而言,ILO与东盟在移民劳工(Labour Migration)课题上设立了论坛和建立了互信,成为合作的一个典范。


主要会议也成为建立关系和讨论双边问题的场所。会议期间通过会谈和一些社交活动,我们和参与者增加了相互了解与互信,一些会谈也有助于解决双方在实施项目的难题,而且产生了新的合作课题。不少国家也利用这个场合召开双方或多边会谈,涉及项目合作、政策协调等事宜。开会、公关与合作也就形成一条亮丽的工作风景线。


尽管如此,组织会议也有两点特别值得检讨。首先是费用。秘书处必须协助理事会确定议程和安排日程,准备与递送文件。准备文件特别费时费力。文件必须翻译成六种官方工作语文「英、法、西(班牙)、俄、中、阿(拉伯)」。印刷后的文件‘堆积如山’,而准备、打字、翻译、印刷、寄送的流程极不简单,员工必须按文件印刷与配送时间的要求披星戴月做超时工作完成任务。在开会期间还要安排同声传译、记录、笔译、印刷。决议和其他重要文件都必须屡次修改才能定稿,需要大量的人力、物力与财力。也真希望人工智能进步神速去开发有关软件,节省各种开支,增强效率。


第二,由ILO召开的主要会议都设立了决议委员会(Resolution Committee),每个参加会议的代表都有权利提呈决议草案。决议委员会选择了一部分大家认同的草案进行讨论修改,呈上大会采纳。有了决议,ILO秘书处必须执行,并且在会后就得部署行动计划。实施计划就会遇到人力与财力的限制。有决议而缺乏相应的行动的确是美中不足。


(六)ILO有没有忘了初衷?
1919年成立的ILO有其特殊背景和使命,当时以三方结构为协商机制去改善劳动条件和劳资关系的确对战后的产业复兴和促进社会和谐产生了积极的作用。第二次世界大战后的国际形势已经产生变化。随着许多殖民地的独立,ILO的会员数目急剧增加,成员国的结构也产生了变化。许多新成员国的要求意味着ILO必须重审自己的工作纲领和工作方法。虽然宗旨依旧,ILO及其理事会已经明白大部分成员国的治理能力不足,必须做出更大的努力去协助发展中国家成员加强劳动行政管理,并且带动工会与雇主组织去处理劳资关系,劳动保护和促进就业等的课题。


然而摆在ILO面前的是许多成员国从殖民地独立成主权国家时可就是一穷二白,工业基础薄弱,基本建设落后,失业水平高、劳动人口技术水平低、人民贫困。由于工业和产业工人有限,ILO的确有必要协助发展中国家成员国培育技术工人,发展工业,促进就业,并且在逐渐发展工业的过程中制定适当的劳动法规与条例,注意到劳动安全与保障,提高工资水平与劳动生产力等一系列劳动政策课题。


第一次世界大战后几十年应该是ILO改革的第一版,于五十年后(1969年)获得诺贝尔和平奖时告一段落。从上世纪七十年代开始,ILO又经历了不平凡的五十年(1969-2019),而整个组织的工作重点上也发生一些变化。ILO最近五十年的工作到底有没有忘了初衷,偏离了整个组织成立的目的?


维持社会公正是一个非常广泛的宗旨,包罗万象。广义的劳工更是包括所有的劳动者。联合国本身的许多部门的工作都可以与‘社会公正’这个目标挂上钩。但是ILO的角色却不难于确定,那就是加强会员国治理劳动市场的能力,使劳动市场的运作朝向公平(Equity)与效率(Efficiency)两个目标迈进。


关键因素是ILO的许多活动中仍旧有核心与支持核心两种,有主流和支流之分。核心、主流指的是本行,其他联合国系统的各个机构单位并不深入涉及,并且以ILO马首是瞻,承认ILO的领导地位。劳动法、劳动行政、劳动关系、劳动统计等等就是例子。支持性的活动是ILO工作的一部分,是ILO追求整个组织宗旨目标不可缺少的。这些活动也直接影响到整个劳动市场的运作效率。有关的例子就多了,比如扶贫、全球化、教育、中小型企业发展、环境保护、总体经济政策等等。ILO的主要任务是发展与有关组织在这些领域的合作,并且促进在国际与国家水平上这些领域的研究与政策方针有利于开展ILO的核心工作。ILO的首要任务就是把核心工作做好,成为全球的知识库、权威与领航者。


其实一个国际组织所面对的协调课题在一个国家或者企业内也同样会发生,不足为奇。也因为这样,在政府部门就设有副总理,在企业也有副总裁等职位去主持协调工作。协调工作也可以由委员会负责,如一度盛行于亚洲国家的国家计划委员会(National Planning Commission),协调委员会(Coordination Committee)和专案组(Task Force)。然而追究到底,专业队伍都是每个机构不可缺乏的。劳动政策的专业包括律师(劳动法)、医生(职业安全与卫生)和精算家(工伤保险与社会保障),而就业政策的专业科目包括经济学、社会学、统计学等。实际上的运作也真不能把劳动法律专家放到就业部门去,虽然两者之间还是有专业关联,如最低工资法就会影响到劳动市场的供求。


尽管如此,‘树欲静而风不止’,世界上的许多变化并不是ILO可以控制的。首先成员国不愿意多付会费,要求ILO开源节流。ILO每个部门的员工必须想法设法去争取资源(包括正常预算外的资金)。与此同时,许多发展中国家经过多年的努力都拥有一定的研究与制定政策能力,他们对ILO技术服务的要求标准有了显著的提高。一些私人部门机构、大学和国际机构,也开始研究劳动市场政策。技术进步也使到讯息来源更加方便。ILO本身的角色也应该改变去适应时代潮流的需要。九十年代初我在地方(北京与曼谷)工作时,还没有充分体会到这些变化。在1994年回返总部任职时才意识到一场改革运动已经在静悄悄地进行着。


当时的总干事是比利时前劳工部长汉森(Michael Hansanne)。他的团队显然意识到ILO应该要重视国际劳动标准的推广与执行。1993年年底出版的1994年大会报告,《维护价值,促进变化》《Defending Value, Promoting Change》表达了ILO必须检讨如何在实现‘维护社会公正,促进世界和平’的宗旨中的工作重点。这篇报告也具有时代性的特点。1919年成立大会是在俄国1917年十月革命后召开。1944年的大会是第二次世界大战尚未结束时召开,产生了《费城宣言》。1963年的大会也是一个里程碑,那就是冷战时代的ILO。苏联解体和冷战结束是ILO九十年代工作的大环境。在成立75周年之际,重新审视当年成立时的承诺是适当的。


1995年联合国在丹麦哥本哈根召开了社会峰会(Social Summit),重申了社会公正的崇高发展目标。充分就业与消灭贫穷也被公认为实现社会公正的主要目标。ILO因此在峰会上独领风骚。当时峰会的主角之一是智利驻联合国经社理事会大使索马维亚(Juan Somavia)。他在1998年被ILO理事会选任该组织的第九届总干事。ILO因为对全球化与就业政策的研究受到承认而被邀请参加七国集团和二十国集团的会议。伴随着ILO国际知名度的增长的是秘书处必须投入越来越多的资金和人力从事这方面的研究、出版与会议活动。


ILO内部工作的调整必须考虑到全球化以外的发展与变化。发达国家和一些新兴国家人口老化对劳动市场带来新的挑战。国与国之间和国内所得分配不平均的恶化,使社会公正更难维护。一方面是快速技术进步与创新,不断地影响工作世界。岸外承包与制造业的转移改变了工作的地点、就业形式与所得分配,工会成员数目因此逐渐减少,工会会员密度下滑了,工会的商议能力也随之而下降。随着人工智能的开发,未来工作的性质也必然改变。另一方面,国际经济格局也产生变化。新兴国家的崛起,金砖集团的成立,保护主义的抬头,新的国际与区域贸易协定的签定与实施等等都会影响到劳动市场治理。


最令人感到惋惜的是关闭了存在多年的国际劳动研究所(International Institute of Labour Studies, IILS)。在上世纪六十与七十年代,这个研究所从事劳动研究,并且对三方机构人员和ILO职员提供短期培训,让他们了解治理劳动市场的目标与方法、ILO的组织结构与功能。它其实也是类似许多国家的公务员培训学院,对加强成员国的能力建设至关重要。


与此同时,ILO的传统功能逐渐受到联合国系统和一些国家政府的承认与重视。亚洲发展银行在与ILO的合作中就意识到国际劳动标准的意义。新兴国家也参考ILO的国际劳工标准,注意改善劳动市场的治理。在区域与全球自贸协定中,ILO劳动标准也是谈判中受到重视的课题。


总而言之,近年的发展显示ILO必须进行结构调整,重审工作计划与资源调配比例。然而,ILO的改革也只能以渐进的方式进行,一方面是因为在三方的协商机制不易达到共识,何况发达国家与发展中国家政府的意见会有差异。另一方面是秘书处本身要改变官员的工作内容和方法也将会遇到不少障碍。我们或许可以以谨慎乐观的态度预期ILO将会调整工作重点,走进第二个黄金百年。


(七)结语:ILO第二个一百年的新航程
我在同一个组织工作三十三年后退休。我这一生就有学生(小学到大学1952-1974)、国际公务员(1974-2007)与‘退休人士’(2008-至今)三个年龄阶段的不同身份。一些关心我的朋友问我是否曾经为长期在一个组织工作一生而感到沉闷,我都一笑置之。这是因为我一直有机会在学习,不但学习工作知识,也学习怎样做人。


33年在国外的工作经验也的确丰富了我的人生,包括退休生活。对于ILO,我是感恩的,因为她提供我一个难得的学习机会,做些有利于人类社会的事。我也感谢与我一起工作的同事们。他们的引导、宽容与合作使到三十三年就这么度过了。我怀念那么多与我一起在ILO以外的工作伙伴,包括政府官员、工会与雇主组织代表、联合国系统的同事和先进国家援外部门的工作人员。在多年的合作中,我们不但一起努力去实现共同的目标,也建立了互信和友谊。退休后我们还有保持少许联系,见面时一起用餐,甚至安排一起旅行。偶尔的相聚与节日的问候都是那么温馨,让人回想当年的好日子(good old days)。


其实最有挑战与乐趣的工作是在地方。不像日内瓦总部,生活与工作环境优美舒适。在地方看到的是堵塞的交通、污染的空气、收入有限的政府官员、在贫穷线上挣扎的人群。工作环境气氛也不一样。在孟加拉国,感受到的是一个新生国家加强管治能力的迫切需要。蒙古人在苏联解体后整个市场的崩溃与无奈,柬埔寨人在战后对和平与工作的渴望等等,回想起来就是那么历历在目。地方工作的人身安全与生活条件困难都成为辛酸的回忆。当然最令人担心的是政治不稳定。我在泰国工作将近十年期间,就经历过三次军人政变,其中一次比较严重,必须要关闭办公室,停止一切活动,以避免意外发生。


我在退休十多年后写下自己的反思,多少是一个意外的决定。只是不少在新加坡和马来西亚的朋友都想知道我离开那么多年,在国外做了什么事,也希望多了解联合国和我对联合国系统的看法。其实我一直都在关心着工作世界、关心联合国系统的发展事业。在新加坡,我仍然有机会看到不少以前的同事,‘有朋自远方来不亦乐乎’。与当年一起工作时相比,退休后的见面再也不谈工作了。多的是一份对往日一起合作情谊的珍惜。我庆幸有机会在许多发展中国家工作。我对他们的贫穷与经济落后充满同情,从不愿意随意批评他们治理国家的能力。


随着世界经济与政治格局的变化,技术的快速进步也改变了工作世界。管治劳动市场的工作也更加复杂。每个组织必须学会不断调整工作重点和方法,以适应当前多变的世界。调整与改革并不意味脱离成立的宗旨和核心价值。然而,缺乏改革,可以促成一个机构的没落甚至消失。


我诚心预祝ILO能顺应世界潮流,充满活力,为人类社会创造一个美好的劳动世界,在今后第二个一百年内再次获得诺贝尔和平奖,在维持社会公正和促进世界和平的阳光大道上继续努力踏步向前。
 

(定稿於2019年12月)

 


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