大马华人周刊 · 纵目天下 · 郑赤琰教授

《台湾旅行法》是“一个中国”的两面手段

 ·2018年3月31日

美国参众两院先后提出与通过《台湾旅行法》,总统特朗普接着很快便签字,完成立法生效的程序。整个过程显示众议院与参议院没异议,立法与行政也认同,对于一个极具外交险情的问题,美国惯见到的参众行政三大机构往往会难得意见一致,要不是众议院与参议院意见相反,便是国会与总统各执一端僵持不下。尤其是自中美在1979年建交以后,每有重大的涉及中美关系的问题,国会所扮演的角色多与总统唱反调,例如八十年代对华实行“最优惠”的贸易政策,行政与立法每年总要大吵一轮,好在外贸是行政的权力,国会也拿白宫没奈何,只能以临时办法每年要在国会检讨才放行。由以往的经验来看,这次三位一体通过《台湾旅行法》,爽快利落,可见这项立法对中美关系大有颠覆中美“三个联合公报”与建交协议的意义。


“三个公报”给美国留下外交空间

首先值得关注的一点是:尽管中美共同发表了“三个联合公报”,由美国表明其奉行“一个中国”的立场,但是文中所指的“中国”并没有锁定“一个中国”是“中华人民共和国”,抑或是“中华民国”,因此在和台湾的“中华民国”断交前,“一个中国”便是“中华民国”,反之,与“中华人民共和国”建交后,“一个中国”便是“中华人民共和国”。这种以建交来表达承认一个国家的做法,是国际建交的一般惯例,如果这个国家不存在两个敌对的分裂政权的话。换言之,如果这个国家不存在两个政府,这种国际外交承认的惯例,不是问题。如果像台湾海峡两岸存在着两个政权,分别都存在着国际外交承认,“三个公报”与1979年的中美建交不放弃“一个中国”的说法,便给美国留下了很大的外交选择的空间,在和北京建交前,美国的“一个中国”不就是“中华民国”吗?和“中华人民共和国”建交后,“一个中国”不就是“中华人民共和国”吗?可见美国在“三个联合公报”许下“一个中国”的诺言,是给自己留下很大的外交承认空间,反正“一个中国”可以是“中华民国”,也可以是“中华人民共和国”,何况与其中一个建交权力在美国,两岸谁也阻止不了!


美国对台“事实的外交承认”

与北京签下“联合公报”的尼克松,就其落墨在“一个中国”来判断,他是否有意要彻底报销掉“中华民国”?同是共和党的里根上台后,便担心卡特与“中华人民共和国”建交后,其他国家也会效法美国和台北断交,为了向国际表明美国不会放弃“中华民国”,在国防与外交两方面作出补救方法。国防上通过《与台关系法》,目的是通过军队去加强台湾军备,以平衡大陆的军力;在外交上在台设立美国官方“办事处”,维持与台的外交关系,这办法也立刻得到美国盟友响应,纷纷在台设立他们的“办事处”。这一来便可让美国和台湾维持着“Defacto Recognition”(事实的外交认可),也因此加强其“一个中国”的外交博弈。


美国总统可访问台湾

这次通过的《台湾旅行法》之所以是颠覆了“三个联合公报”与1979建交协议,关键的立法条文是解除台湾与美国官方互相访问的限制,即由两地官方非正式交往到正式来往,由非军事与外交的官方来往开放为包括敏感的军事与外交来往。过去在台设立“在台办事处”,有外交之实而没外交之名,现在开放为包括总统在内都可以互访,这便向正式建立外交关系更进一步,这不但颠覆了中美外交关系的惯例(没外交承认便没正式的外交接触),同时也颠覆了国际外交承认的惯例,美国自恃国力强大到没人能阻止其放任的行动,往往爱打破国际法与国际惯例的约束,自行用自己“非常态行动”强行重复行动的结果变为“常态行动”,国际法之所以由西方列强打造出来便采用这一套办法,叫弱国非奉行不可。美国今次通过的《台湾旅行法》,很快便会被其盟国如日本与澳洲等跟随,也制定他们自己的《台湾旅行法》,把他们与台湾的官方交往全面开禁。如此一来,本来是私人自由旅行的非政治行为也会被政治化为重大的外交突围。


用《台湾旅行法》对付中国

为什么美国要在此时此刻下定决心通过这条法例?一个显而易见到的问题是:眼见到中国近三十年来迅速发展成为世界第二大经济体,其国际影响也迅速全球化,这个趋势令到华盛顿的政界感受到美国第一的地位已然受到威胁,特朗普竞选的首要口号便是要美国再强大起来,其对手是谁?不言而喻。欧洲列强已不是对手,俄国也看不上眼,中国能用三十年打造“世界奇迹”,再过三十年把美国比下去也是顺理成章的事。这便是特朗普要把中国视为头号对手的政治大计。最近下定决心要对铝钢入口税提高到惩罚性的水平,其他国家可申请豁免,唯独中国不可,还表明不惜和中国展开贸易战,其针对中国已在经贸战线上展开。《台湾旅行法》也在外交上开打,接着还展开“印度与东亚”的军政联盟,把过去美国总统策划的“东亚安全平台”扩伸到印度洋的印度,最近美国的航空母舰也已重返越南的金兰湾,其忠诚的盟国澳洲也有高调展开拉拢“东盟”。在这连串战略部署中,把台湾的战略地位提高,借台湾分裂中国,打击中国,单靠美国为台独护航,不是美国一贯的战略打法,其一贯打法是拉拢多数孤立对手,拉拢日本与印度两大势力,与订立《台湾旅行法》的政治目的,正是一脉相承,一气呵成,这便是特朗普的如意算盘。


对“台独”产生更大的诱惑?

另有看法认为制订《台湾旅行法》的目的不在抬举中华民国或台独,而是借此作为政治筹码迫使中国在经贸线上退让,尤其是消除对美贸易盈余,建立其心目中的“公平,公正”的经贸关系。因此这看法估计到有了《台湾旅行法》后,美国便可不断地利用两地高官互访的事件,尤其是美总统访台或台总统访问白宫那么敏感的政治事件,趁机勒索或向北京讨价还价,这看法有其现实性。


可是一旦《台湾旅行法》被美国盟友争相效法时,台独会不会因此而产生更大的诱惑,到时“发牌”的权利便不一定全掌握在美国手上。更严重的是《台湾旅行法》已然改变了台湾海峡的现状,而且是由美国自己先做出改变,北京会不会跟着也改变现状,毅然采取统一的手段,到时《台湾旅行法》是否还是外交谈判的手段?也有待考验了!

 


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