大马华人周刊 · 纵目天下 · 郑赤琰教授

 “法律衍生”的问题由谁定夺?

 ·2017年10月21日

在实行宪制的国家经常会发生“法律衍生”的问题,争议双方各执一词,一方坚持发生的问题在现有宪法条文里应作如是解释,另一方则坚持应作那样的解释。当然,双方都会将问题当成对己最有利的解释。如此公说公有理,婆说婆有理,因此所有履行宪制的国家,都会在宪法条文里留有一手,把最终的释法权交由国家的最高最后的释宪机关,一般称“宪法法庭”或“释宪委员会”去针对纠纷中的问题作出最终的定夺,不管释宪结果对那一方有利,争议就此结束,任何一方都不得再有异议。宪法之所以能维持其最终最高的宪法权威,不受争议双方挑战,正是因为有最终最高的释宪机关。


  “释宪”是社会成本最低的办法

由此可见,所谓“法律衍生”出来的问题,如果政府与反对派各执一词,无法妥协,也无法解决,最后也只有交由宪法释宪最高最终权力机关去裁决。比起其他对决的办法,例如发动社会舆论、发动群众运动等方法,释宪是社会成本最低的办法。

“法律衍生”问题很是普遍,以美国为例,其宪法最初立宪的版本也不过7章24条,但行宪以来的二个半世纪,法律衍生出来的问题不计其数,但原有版本却没被废掉,即使是修宪(Revision)也没把原宪改到面目全非,因为要维持宪法的权威地位,美国充分善用“增订”(Amendment),即在原有条文下增订细则,或是通过“宪法法庭”(Constitutional Court)将原有条文作出解释。这两个办法很管用,很有效地在历史重大问题上化险为夷。笔者在美求学期间亲历“水闸门案”,案件面对到国会听证调查庭有无权力索取总统办公室的文件。总统尼克松拒绝交出文件,理由是立法权无权否决(Overrule)行政权,但国会坚持所要的文件对破案有关键性作用。结果由宪法法庭作出释宪,指总统是嫌犯,不受宪法保护。尼克松败诉后,二十四小时内自行辞职。如此行政对抗司法的宪法危机即刻解决。


“法律衍生”更普遍出现的案例也发生在美国,原来美国实行的联邦制和五十州有分权的宪制安排,有的问题由联邦政府管辖,有的则由州政府管辖,一旦有问题衍生出来不能明难划分是谁的管辖权时,便会由宪法法庭作出释宪的裁决。这里可援引一个具体的案例试加说明:事缘波士顿校巴条例将黑白学生分开接送,即黑人学生只能坐黑人学生校巴,白人学生也只能坐白人校巴上下学。如此校巴条例全国实行已很有历史,但一名黑人家长在波士顿法庭提出诉讼,状告州政府违反人权法,州政府抗辩认为教育事务属州政府管辖的权力,人权事务虽属联邦管辖的权力,校巴衍生出来的问题,联邦无权管,最后交由宪法法庭裁决,宪法法庭认定人权问题是国家宪法赋予的基本权利,州政府教育部无法剥夺学生选择校巴的权力。类似这种法律衍生出来的问题可以是无限地发生。释法结果可以是为州胜诉,也可以是联邦胜诉,也有时会为双方平权管辖。


  香港受到中央政府管治

由上所述,可见所遇到的“法律衍生”问题的一贯做法是交给释宪机关定夺。香港的宪制地位在《基本法》已有条文规定。虽然是在“一国两制”下原有法律照行不变,但中国不实行“联邦制”,而是“中央集权制”,所有地方政府从省到自治区或县政府的管治权力,都由上至下,上层管下层。香港的“一国两制”也不例外,所有特区的管治权都由中央制定宪法第三十一条去赋予香港特区政府管治,而且是有年期的“五十年不变”。中央既能制订第三十一条,也可加以修改,而赋予港制五十年照行不变,不等于港制享有不受代表国家的中央政府管制。虽然《基本法》第十八条写明附件三所列法律外,国家在大陆实行的法律不在港实行。这条的写法不等于“一刀切”把大陆实行的法律都排除在香港特区之外,读者看了第十八条,不妨接下去看第十九条,这条的重点是指出“一国”的管治权力,用这条来界定“港制”没权管上国家的事务,写明“外交、国防等国家行为”事项特区政府无权管,要由中央政府特别授权特首许可法院管,否则法院不能主动去管。这条的写法在外交与国防下面加上一个“等”字,这说明除了外交与国防之外,所有属于“国家行为”的事务都为国家管,也即代表国家的中央政府才有权管。


  “一地两检”作为“旋转门” 

值得在此关注的是为什么在制订《基本法》当初不将所有有关“国家行为”的事项一条一条列出来,而是用“等”字去概括,这样的做法不管当初立宪者有什么想法,但用“等”字去概括国家行为的事项,最大好处是已预见到“一国两制”的安排史无前例,在这新体制下可能会碰到没完没了的“法律衍生”问题,与其加以“写死”,不如加以“写活”,一旦法律“衍生”问题冒出来后,便可通过“释宪”来决定管制权谁属。如果以美国的历史为例,所有州管辖的事务,都可以以衍生为对国家权利有害的问题。例如土地管辖权依宪法规定是属州的管辖权。可是一旦发生土地衍生出来的环保问题(河湖污染穿越好几州土地!)、公路问题(高速公路穿越全国各州)、自然生态维护问题,还有地下藏有稀有金属问题等等,可以无限地衍生问题涉及国家利益。土地管治权的衍生问题如此复杂,其他如移民、教育、邮政、传播等等,都在全球化下的“恐怖主义”威胁下,冲击到国家安全,如此衍生出来的问题要想一次过用宪制来加以完善处理,客观上做不到。


因此香港特区《基本法》在第十九条的写法,正是为“法律衍生”问题开启了国家释法的空间,也是“一国两制”的“旋转门”,让国家与特区的互动有“旋转”的空间。


“一地两检”正可作国家与特区的一道“旋转门”去看待,要不要中央开动“释法”,就要看港人如何看待“一地两检”这道“旋转门”了!

 


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