大马华人周刊 · 纵目天下 · 郑赤琰教授

美台关系正朝向“事实承认”的新模式?

 ·2018年1020

自特朗普上台以来,其对台关系的取态不断引起国际关注。首先是他未坐上白宫椅子便和蔡英文通电话,这是美台外交承认中断以来的首次,他这么做的目的是什么?引起各方纷纷猜疑,北京也在第一时间做出强烈反应,要华盛顿信守中美所达成的三项联合声明,奉行「一中原则」。

《台湾关系法》美国售武予台
当然,特朗普这么做不是一时兴起,更正确的说法是他的执政幕僚深思熟虑的结果,一个说法是他信任的「传统基金会」专研中国的专家说服了他,认为这么做的好处很多:第一、利用台湾作为对华的政治筹码,可大可小,对台关系提高其政治份量,便会相对地提升其政治筹码的份量,这样便可在美中纵横交错的外交谈判中,从中获利;第二、在可预见到的中美国际势力竞争的环境下,美国大可借台湾的自由民主为幌子,随时可藉台湾去分裂中国主权,团结「自由世界」去孤立中国。这两项利益考量是自里根上台以来所奉行的美台关系定位。也正是因为这个考量,促使里根的执政班子重新调整尼克松的对台政策。尼氏在1972年访问中国之后,曾准备与北京正式建立邦交,以奉行「一个中国」的政策。但他因“水门事件”辞职下台,到民主党的卡特总统才于1979年1月1日与中国建交。卡特为了安抚保守派,由国会通过《台湾关系法》,使到美国得以继续出售武器给台湾。卡特这一步棋显然引起了美国反共的保守势力的不满,因此便借里根的保守政治基因,重建美台关系,表明美国对台的军事战略有维护其安全的道义,方法之一是出售武器以令台湾安全得到保护。

之后的总统也告「萧规曹随」,利用出售武备的动作作为对华的外交「晴雨表」,有什么要向北京施压时便对台售武做出高姿态的买卖谈判。这样的情况一直维持下来,到特朗普上台才告发生特蔡通电话,这一通话果如一般所料,特朗普对台政策势将有重大改变。这不是特朗普有什么重大学问,而是美国长期以来已存在的保守势力,应运而起,他们获悉特朗普对华政策会有大动作,势必要在中国身上谋取重大的利益,这在特氏竞选时已有所表态,于是反华保守势力便在美台关系大做文章,把原本对台的安全与军事考量,进而向外交承认跨前一步,针对卡特全面放弃的对台外交承认,是否将调整为适当的「外交承认」?正是特朗普的幕僚努力的方向。

特朗普朝向“事实承认”台湾
从特朗普上台不到两年的对台动作来判断,正有朝向寻求外交承认新模式的味道:第一、“美国对台协会”(American Institute in Taiwan, AIT)的设立由临时租用的办公室,自1979年2月结束大使馆以来,初时的定位为「非营利民间机构」,其功能是维系美台非正式(Unofficial)的关系,目的是践行“官方之实而不是官方之名”。其后至1997年AIT更进一步被授权核发台民赴美国的签证,这表明其官方地位进一步露出台面。2000年当陈水扁以民进党身份当选台湾总统,两岸的统一也因为民进党的台独纲领而首次出现变数,是否因此而促使美国进一步把AIT的「临时/暂时」(ad hoc)身份落实到「永久地位」(Permanent Status)?虽无法求证,但政治的东西可以很敏感,在不适当的时候做不适当的事是从政者的禁区,此时此地当台湾出现「台独」总统的敏感时刻,美国决定觅址建设AIT的办公大厦,一改前此「租用」的临时性办公室,改为永久性的办公楼,更有点不寻常的是在2000年觅址,2010年大厦正式开工,2018年8月举行落成典礼,还正式派出国务院助理国务卿罗伊斯,陪同她的还有美国众议院的“台湾连线”主席哈珀参与庆祝。当时还传出9月正式启用办公时会派出更高层的国务院与白宫高层人员参与揭幕。还考虑派海军陆战队人员进驻负责保安。如此花上18年做一座AIT,其不寻常出在于可在三两年内办妥的工程,竟花上18年时间,令人思疑的一点是否用时间来摸索政治空间?

无论如何,AIT不过是一座建筑物,其政治地位不可能用水泥来表白,但其进驻人员的身份可大可小,从由「临时」改为「永久」,并由官方禁足之地改为官方落足之地,AIT的政治地位已不说自明。若真的派驻陆战队人员,便会俨然成为一间「使馆」了。但介乎「民间机构」与「使馆」之间的定位存在不乏的运作空间,例如国际公法採行的「外交承认」(Diplomatic Recognition)惯例,可分「法定承认」(De Jure Recognition)与「事实承认」(De Facto Recognition),「法定承认」有法可依,变数不大,「事实承认」却不然,可用层出无穷的行动事实去表达承认这个政权的事实存在,并与其交往。而AIT初期的建立便存在着维持“事实存在”的外交关系,如今进一步采用「永久办事处」并提供正式官方来往,大厦的身份也就近乎「使馆」享有的「主权」地位了(不受过问与侵权)。

《台湾旅行法》美台高官可互访
第二,AIT的设立还算是硬件的东西,软件的设定也都在特氏上台不过两年间起了很大的改变,其中重大的是两次立法。一是《台湾旅行法》。这立法的重大意义是针对美台官方人员不来往改为可正式与公开互访。过去没此法例,双方官员访问只能用暗中或「偶然相遇」的办法,现在有了这项立法便可正式公开互访,层级可高可低。例如最近蔡英文路过美国,便曾由美国会领袖出面招待,而美国国务院官员也开始公开访台会见蔡英文或其他官员。此法一开,美台对外关系正作出了「事实的承认」,也因此加强了AIT的外交地位。

另一个立法也正在国会进行中,法定名称是“Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act”。此法既然打出「国际保护」与扩展的名堂,其目的也就不言而喻,借此法去公开防止台湾外交空间被压缩。目前与台湾有邦交的17个国家,凡与台断交,便会受到美国报复,包括中止美援,甚至贸易与投资也会受到拖累。当然,有了此法,其他区域组织或与台没邦交的国家今后也都不能置外于此法的威胁。例如「亚太经济理事会」(APEC),或是「世界卫生组织」(WHO),又或是东盟(ASEAN)的会议,美国与其核心盟国如日本、澳洲,以至欧盟便会配合台湾提出与会的请求,如果会上有国家提出反对的,美国便会藉此法来向有关国家施外交压力。正如最近3个拉丁美洲国家与台断交,又南太平洋小国开会发生龃龉,美国便开腔说要为台湾外交护航,这可说是美台对外关系进入「事实承认」所展开的序幕。美国一向爱开创外交先例,相信为了要为台湾外交护航,美国由国内立法与建立AIT的实质外交工作,已然在摸索建立一个新的外交模式,藉以扶外国的分裂主权的势力,把其扶正为主权独立国,藉此削弱敌对国,这新模式美国在很多地方都用得上。

 


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