大马华人周刊 · 纵目天下 · 郑赤琰教授

「一国两制」与《基本法》实践二十年评析完)

 ·2017年6月17日

 (三)要完善一国两制《基本法》有待完善的建议))

前面已指出,经过二十年的实践,大体上《基本法》已不负国家所托,在维护国家主权不被分裂做出了难得的建树。可是有劳人大几次释法去解除危机,也说明了《基本法》仍有改善的空间。据本文作者的观察所得,有以下四点:


(1)“国家行为”的事务 有待进一步具体化

在《基本法》第19条写明:“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。”在这同一条的标题却写着:“香港特别行政区享有独立的司法权和终审权。”反对派正是拿着这一条的标题大做文章,认为香港既然有独立的司法权和终审权,便不应请求人大常委会释法来推翻特区终审庭的最终判决。


像港人在大陆婚生的家庭成员被限制来港定居的官司张半源案,终审庭判定政府败诉,即时引发同类的婚生人口多达150万之众,政府的移居控管全变成不合法,马上有移民失控的危机。政府要求人大释法,结果终审庭的判决被驳回,香港司法界哗然,认为中央不合宪。表面看来,移民属本港事务与大陆无关,但婚生家庭在大陆,大陆的移民事务属国家管辖权。既然有150万大陆国民要移民香港,中央政府不可能不管。考虑到如此大数目人口激增会严重冲击到香港的人口消化能力,从而造成社会不安定,特区首长代表中央管治香港,要求中央出手驳回终审庭的判决,以解除人口之患。


人大常委会是次的释法与第19条的规定无悖。为了减少误会,人大有必要考虑将这条文中的“国防、外交等国家行为”的事实加以具体化,办法可用主动释法或作出修案,以正视听。


(2)中文的国家地位有待改善

《基本法》第9条规定,香港的行政机构和司法机构“除使用中文外,还可使用英文,英文也是正式语文”,从文字意义来说,政府三大机关中英文都可使用,可理解为中英有同等官方用语的地位。


可是经过港英政府一个半世纪的管治背景,英文不但是官方用语,也是教育媒介语,中文的地位每况愈下,到九七主权回归时,中文不但在官场无地位,商场也没地位,教育界更被英文严重边缘化。中文中小学不到百分之一,所有被家长奉为名校的皆为英文教学,中文毫无地位可言。九七后,特区政府曾提倡中文中小学,甚至鼓励英校转为中校,但家长反应冷淡,中校回天乏力。


既然学校仍然维持英文的绝对优势,学生毕业后习惯用英文多过用中文,即使进入官场三大机关,不擅长中文不是问题,不擅长英文才真的有问题。既然英文也是正式用语,你置身其中,没一定的能力用英文和人沟通不行,而且三大机关的绝大多数人惯用英文,只能用中文的为少数。这样的工作环境叫中文如何能与英文争锋?回归二十年中文仍然争不过英文,也就形势所使然。英文成为商场与官场的工作语文,可说一成不变。


观察主权回归二十年的官场,尤其是公务员机关,对中国的认识仍与港英时代没有显著的改善,甚至可说完全没改变过来。因此便出现他们在面对涉及中国的工作或考虑与中国有关的政策时,总会保持抗拒,猶疑不决,怕港人反对等等负面的中国印象。像高铁“一地两检”的问题、港珠澳大桥出现诸多延误的问题,怯于两地官方交流等等,都是源于不谙中文,没法深入而习惯阅读中文参考书刊所造成。官场如此,学生更是如此,没法好好阅读中文书刊,也缺乏对中国了解,便造成疏远中国与中国人的后果。要真正落实“一国两制”,缺乏对中国的认识又如何能叫港人怀抱中国情结认同中国?


因此,《基本法》第9条的原意若想改善中文在港的地位,要想和英文同被重视,这样的写法是达不到期望的效果的。参考新加坡的做法,该国要其公民精通与惯用英文,把中英巫印四种语文列为官方语文,巫文兼当国语,英文被定为工作语言,结果中文印文被边缘化,官方语文的地位也救不了中印语文,甚至连国语的巫文也因为少用也比不上英文,因为成了工作语文的英文谁能不学不用?


因此若要改变中文在港的地位,官方用语不够,定为唯一工作用语便可立竿见影,人人非学中文不可,但港人的反弹也势必很大。与其让英文助长“港独”与“本土自决”,损害中国主权,该不该如此照顾港人的英文情结而助长港人分裂主义,应该不难下结论。不能用主权去妥协之余,要提升中文的地位,可供选择的方法很多。两全其美的办法应该选择中英双语兼长,尤其在小学阶段培养双语能力可收事半功倍之效。看来人大有必要重新考虑《基本法》第9条,简单的做法是用释法来加以完善。


(3)“立法会最终由普选产生” 应如何解释

根据《基本法》第68条条目:“香港特别行政区立法会由选举产生”:条文中写明选举办法要根据行政区的“实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达致全部议员由普选产生的目标。”


回归主权之前之后,立法会选举的问题争议最大。从这第68条来看,依然没法息争。第一如何界定“循序渐进的原则”可有争议。第二最终全部议员由普选产生,也会有争吵,就这两点来说,何为循序?


2015年为了特首选举改革方案,反对派发动“佔中”,瘫痪重要街道79天,不断发生暴力冲击警察,最后提案在立法会流产。这事的发生,直接涉及选举改革,而且社会秩序因此失序。这样的情况还要去提出改革方案,在事前是否没有准确评估“循序”的条件?事后去评估,社会与政治“失序”(Social and Political Disorder)的情况会否破坏第68条所要求的“原则”?这些问题不论如何做出评估,都会不断引起争论。因此必须要由释法最高权威机关人大常委会及早作出释法或修改这条文。


第二最终要全部议员由普选产生也是惹火的问题。现有立法会有几乎过半的议席由功能组别选举产生,是否要改由普选产生,废除功能选举?香港是个工商金融业的国际大都会,这类别的功能团体最大也最有影响力。当初考虑立法会要有功能界别的议员正是为了要保护适合他们营商的政治环境。如果“最终”要把功能选举废除,如何确定什么时候才是“最终”的条件?难道工商金融界的存在“最终”会变质?变到不再介意乱糟糟的政治斗争?这些问题又如何进行评估?也是个大问题。


如果再考虑到立法会存在的普选议席的实际运作情况,他们为了选举已把社会搞到两极对抗,动辄游行示威以展示自己的实力。这种政治行为本性难改,回归二十年的立法会要不是有珍惜繁荣安定的功能组别的议员去制衡直选议员,香港二十年的政治环境会恶化到什么境地?工商金融中心还能维稳吗?因此第68条所指的“普选”产生全部议员若解释为废掉功能选举改为普选产生,除非严明界定“循序”的条件,否则应对这条作出释法,功能议席也可由界别的持份者作出普选办法。


正如美国参议院便是代表州利益,在国会把关的功能议员,其代表五十州共100位议员,与众议院的385议员在国会平分秋色,涉及州利益的提案还得先在参议院过关,否则没门。香港的功能议席应参考美国参议院作出普选改革的方案,改革的关键是界定功能团体的持份者的资格,但要不要废除功能选举,还得人大释法加以澄清,废除功能界别的议员选举要付出的政治代价会让所有港人输不起!思之思之!


(4)外聘法官与主权实践有无冲突?

根据《基本法》,香港的终审法院“可根据需要邀请其他普通法适用地区的法官参加审判。(第82条)又,除了终审法院和高等法院的首席法官,应由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任。”(第90条)因此可见,连终审院也可邀请外国法官参加审判。至于说到“根据需要”的条件如何界定?是个问题。


还有终审法院既要有外国无居留权的本港永久居民的中国公民才有资格出任。在这审案庭中加入外国法官,本国人与外国人掺在一起可以发生很多预想不到的情况。在审讯过程中一旦出现法官之间判断相左,已是骑虎难下。这种可能的尴尬场面可想而知,有无必要在这最高层次的终审法院放进一个外国法官?大有商榷的余地。何况终审法庭一旦涉及政治案件,像“港独”议员宣誓违法的案件随时可上诉到终审庭。如果外国法官坚持异见,会否因不同意本地法官而闹出不可收拾的情况?无人能保证不会发生。如果终审庭的判决再被要求人大常委会释法,豈不授人以柄?本来本地法官主持的终审庭已因中央释法而啧有烦言,再加上外国法官参与的 终审案,豈不要把问题国际化?!


由于《基本法》只说明高等法院的首席法官与终审庭的法官要有中国公民的身份才能担任,其他级别的法官也就开放给非中国公民,因此造成众多法官华洋杂处的情况。偏是香港政治运动无日无之,犯案被诉的案件也在“排长龙”。众多非中国公民的法官如何判案?有无放纵主权与分裂主义的滋事者?自“佔中”事件后港人已风传“警察抓人法官放人”的不满情绪。由于可见华洋杂处的特区法庭能否处理好政治事件的案子,已然出现令人不满的情况。因此开放特区法庭给外国籍人士有必要修宪与释法,以防后患。


须知“一国两制”下的主权维护情况已很复杂,一般后殖民地的新兴国家拿回主权后,都会首先将法庭排除外国人出任,像新加坡建国后,法律专业出身的李光耀当上总理,便立即解除外籍法官。除非他们归化为新加坡公民宣誓效忠新加坡,否则没门。他们这么做也合乎主权完整的要求,因为主权的定义是国家拥有最高无上的立法与司法权力,也即不由外国话事,否则便会沦为殖民地与半殖民(外国有治外法权所造成)。如果外国人士参与其法庭审讯,不怕一万只怕万一,万一出现外国法官不咬弦的乱象,再行逐客令,损害已造成,为时已晚。因此特区容许华洋法官杂处于法庭的现象,应有防人之心!要如何善后,主动释法,或待五十年后再变,或进行修宪,都是考虑的办法。

 (四)结论))

从上此讨论,尽管过去二十年有不少企图要破坏“一国两制”的政治运动,但是港英留下来的本土政治实力乏善可陈,连议会选举也没起步。政治组织连政党也欠奉,没有选举又没有政党,甚至连公务员本地化也要在二十世纪八十年代才有点眉头,政治人才也就无法培养出来。因此“姓资”这边的政治实力可说贫乏得很。在这样的背景下,要想在九七主权回归后的二十年把选举与政党迅速健壮起来,未免流于遐想!“姓资”这一边的政治游戏也就没法走上健全的轨道。处此情况下,好在有健全的公务员制度,行政架构,与司法制度。政治这一块还算能维持,造反欠缺人才与组织,也就不成气候。


港英留下来的政治弱势,经济这一块却是强势一族。九七后,即使没有很好的政治领导,反而助长了经济自理。二十年所见,特区的经济转型出现本土企业取代英资企业、金融业、建筑业、物流业、服务业、酒店业、饮食业不受政治束缚,只由行政管理,没有政治滥权,反而创造了九七后繁荣另一番景气。“姓资”对一国的贡献,在经济方面功劳不小。展望今后的三十年,要在两三代人造就政治人才未免是奢望,没人才,便没有政治大器,结果也会像头二十年那样小打小闹,经济也仍一枝独秀,“一国两制”便会在经强政弱的情况中完成其历史使命。

 

  备注:本文是作者于2017年4月27日与28日在香港举办的《“一国两制”与香港基本法研讨会》所发表的论文。
 


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