大马华人周刊 · 学者论述 · 黄玉武博士

从“蒙内铁路”看“一带一路”与中非关系

·2017年8月19

作者简介
黄玉武博士 新加坡南洋大学经济系毕业、英国曼彻斯特大学与雪菲尔大学深造,获硕士与博士学位。长期在联合国国际劳工组织服务,现已退休。

 

被肯尼亚(Kenya)人称为“世纪铁路”的“蒙巴萨”(Mombasa)-内罗比(Nairobi)铁路(简称蒙内铁路)于今年五月三十一日正式通车。它连接东非第一大商港和肯尼亚首都,总长度约480公里。货运和客运时速分别为80与120公里。建造时间两年半,耗资$38亿(美元,下同)。本文的主要目的是利用这个项目个案解释中国政府所倡导的“一带一路”去发展区域合作的蓝国。在发展非洲和中非合作的背景下,本文试图解释“蒙内铁路”对肯尼亚和中国所带来的各种利益,并且探讨可以加强建设“蒙内铁路”效能的几项措施。


(一)非洲与中非合作

非洲人口约十一亿。据联合国人口估计,非洲占全球人口的比例将会从2015年的16.4%增加到2100年的39.2%,首次超过亚洲人口。现有人口的41%小于15岁,19%在15-24岁之间。非洲面积占全球20%,可耕地11.7亿公顷,开发率不足30%。非洲占有全球三分之一的矿产资源。非洲是一个人口年轻与资源丰富的大陆。


然而非洲也是一个经济落后,基建不发达的大陆。在2015年43%非洲人口每人每天消费不足$1.25,生活在最低贫困线下。长期殖民地统治使非洲各国与欧洲前宗主国交通运输相对于本大陆内而言方便得多了。今年的非洲峰会对区域内部贸易额只占总贸易的14%深感失望。基建的落后造成自贸区进展艰难缓慢。世界银行负责非洲事务的副总裁Ezekwesili估计,非洲每年需要$800亿的基建投资才能有效地参与世界商品贸易的有效竞争(www.nigerian.bestforum.com/blog/ezekwesili-africa-needs)。


中国是非洲主要发展伙伴之一。从2014年起中非贸易已经超过两千亿美元,中国也从此成为非洲最大贸易伙伴。在2000年中非设立中非合作论坛(Forum on China-Africa Cooperation FOCAC)。在2015年第六届中非合作论坛里,中国与50个非洲元首和政府首脑采纳了《峰会宣告》和《行动计划2016-2018》。中非论坛决定的十大合作计划包括工业化、农业现代化、基础设施、金融、绿色发展(环境保护)、贸易和投资便利化、减贫惠民、公共卫生、人文、和平与安全十个方面。“蒙内铁路”也因此是中非合作计划中的一个项目。除基建设施之外,这个项目也涉及贸易,工农业发展等其他合作领域。


(二)肯尼亚如何受惠于“蒙内铁路”

首先,“蒙内铁路”大幅降低了肯尼亚国内人流与物流的成本。客运(内罗比与蒙巴萨之间)时间由十多个小时减至四个半小时。货运时间由两天减至八个小时。两地公路每吨/公里运费是$0.2,而新铁路运费估计是$0.08(中国国内平均数为$0.02),降了60%。由于货运物流费用占商品成本的45%,新铁路的运作有效地减少生产成本和消费品的价格,有利于工商业的发展和降低人民生活费用。由国内市场伸展到对外贸易,成本利益也很显著。据非洲发展银行(African Development Bank ADB)估计,从上海到蒙巴萨船运四十呎标准集装箱的平均费用少于$1000;而由蒙巴萨陆运到布隆迪的首都布琼布拉(Bujumbura)大约2000公里的费用是$7000。前者费时28天,而后者需要40天。西非的港务局与内陆服务商业主任MoussaDiop认为,有效的协调港口与内陆运输网络将会产生很大的成本效益(http://worldmaritimenews/147432/infrastructural-investment-key-for-interior-african-cargo-transport)。


肯尼亚政府对新铁路经济效益的估计是增加四万六千个工作岗位,而有关经济运作将会推动国内总生产(GDP)1.5%的增长。虽然我们不知道这些数字的计算方法,我们却可以肯定大幅度降低物流成本对刺激经济活动的贡献。然而新铁路对国家经济成长的效果必须要有多种配套政策。基础设施可以改善投资与经商环境。新建工业区或经济特区可以吸引国内外资金设立工厂,包括劳动集约工业。天然资源与低劳工成本都有助于发展进口替代与增加出口的工业企业。埃塞俄比亚就是一个好例子。在没有优势天然资源下,埃塞俄比亚近十几年的努力使它成为非洲工业的一个枢纽。(见林毅夫《花了三万亿美元扶贫为什么不成功?》(凤凰国际资讯2017/05/26;《非洲国家为什么贫穷》,凤凰智库2017/7/14)。这应该是肯尼亚政府把“蒙内铁路”当成实现《2030年国家发展愿景》的“旗舰工程”的主要原因。


另一个重要课题是社会效果。除中小型企业外,肯尼亚的旅游业将会受益不浅。这是一个非常劳动集约的产业。虽然中国报章有提到这个项目有拨款两千七百万多美元用于打井、助学、建路(见新华网2017-5-30),却没有说明新铁路对沿线乡村民众经济活动(尤其是农业生产与销售)与社会关系的影响。除了报导数百名肯尼亚人到中国接受技术培训与成立“中交东非铁路技术培训中心”之外,我们也没有资料去了解有多少肯尼亚人在建路过程中受到培训和提升了技术水平,那些参与合作的承包商和生产厂家有没有因此扩大生产规模?(新华社《在肯尼亚中企践行社会责任,投身社会公益》2017.5.30)


“蒙内铁路”的一个重要作用就是加速东非共同体(East African Community EAC)的进程。EAC在1967年首次成立。1977年解散。2000年肯尼亚、坦桑尼亚与乌干达在阿鲁沙(坦桑尼亚的一个城市)成立总部,开始运作。2007年布隆迪和卢旺达加入,2004年成立关税同盟。2016年4月南苏丹加入,形成六国区域组织,人口约一亿七千万。随着“蒙内铁路”的运行,东非各国之间货运成本降低了约79%(《人民日报海外版》2/6/17),开始建设的由内罗毕到乌干达、卢旺达、布隆迪和南苏丹各国首都的铁路网络对东非区域合作更有显著的意义。肯尼亚的Lamu港也准备国际招标,作为南苏丹重要的原油出口港口。进口石油的EAC国家受益不浅。EAC的发展正开始在基建逐渐相通的情况下加速,(East Africa Ports and Rails Kenya Railways Corporation and worldportsource.com)。EAC未来的一体化议程内容将会越来越丰富(见百度,“东非共同体”)。肯尼亚在整个东非共同体的主导角色也已经显现了。


(三)中国的“利”在何方?

“蒙内铁路”是中国引以为荣的“盈利项目”。据报导,中国只把38亿中的40%用于当地采购(如水泥、木林、钢铁等)、雇用劳工和征用土地。其余60%用于购买中国生产的设备与配套、中国工人的工资和企业利润等等。中国的确为此缓解了有关工业的产能过剩并且为中国工人创造了海外就业的机会。这个看起来盈利不少的项目,中国在国际招标时为什么会那么轻易地胜过其他国家而中标呢?原来项目的百分之九十的资金来自中国进出口银行,而肯尼亚政府财政只负担百分之十。各方面的运算的确显示风险很小。从另一个侧面看,中国中标也反映了当地政府对中国技术的信心和中国国企本身的融资优势。中企本身也拥有一定的人力资源去加速建设,不必担心造路技术工人的短缺。(《人民日报海外版》:《蒙内铁路:肯尼亚等了一个世纪,中国建了不足三年》2017.06.01)


一个比较显著的“利”是“蒙内铁路”的示范作用。这是由中国设计、施工和管理(计划中将在五年后把管理权交给当地政府)的示范工程,采用中国工程技术与标准轨道(SGR Standard Gauge Railway1.435米轨距),反映中国建筑铁路的“软”与“硬”实力。这是一个巨大的收获,因为中国在非洲投资不少的庞大基建项目,也面对其他国家的竞争。就东非来说,EAC计划2700公里的铁路网(蒙内是第一条),总投资估计$250亿。另外中国也将与肯尼亚政府合作,将“蒙内铁路”延伸到几个工业特区。肯尼亚Lamu港口正准备国际招标,是一个估计$230亿的投资方案。如果把这个现象伸展到安哥拉的木格拉铁路、埃塞俄比亚的亚吉铁路(都已完成建设),和在尼日利亚2014年开始建设的西北铁路($130亿)与东西铁路(数百亿美元),中国标准与信誉极关重要。如果中国能成功地在东、西非与南部非洲各地区扩大铁路建筑工程,撒哈拉沙漠南部的众多非洲发展中国家将会有一个完整的铁路交通运输网络,交通畅通能够促进区域经济合作和各国人民的文化交流。


“蒙内铁路”动车(时速120公里,但可提速到160公里)技术是肯尼亚政府实事求是的明智选择。高铁(时速300公里以上)效率虽高但造价高昂,财政负担很重。肯尼亚政府的这个决定也是经济学所说的“适当的技术(Appropriate technology)”,充分反映肯尼亚本身的需要,人民收入水平和政府财政承担能力。这也就是“量体裁衣”的简单道理。


中国在肯尼亚与东非发展的铁路网线也具有政治效果。如前所说,中非2016-2018行动计划中除基建外,也包括其他领域。“蒙内铁路“的伸展直接与肯尼亚工农业发展挂钩。中国承包公司在“蒙内铁路”沿线通过照顾民生去显示中国企业的社会责任感。“蒙内铁路”的十四个6.5米高桥梁通道保证野生动物自由迁徙(《人民日报海外版》2017.06.01),是一项保护旅游环境的措施,备受赞赏。


(四)同心协力尽力加强基建功效

一条铁路产生的功效可以是一时一地,也可以是长远与持续,而且超越国界。以下几个建议的目的是发挥“蒙内铁路”在肯尼亚、东非甚至非洲大地的积极影响。


“蒙内铁路”建立技术培训中心,制定转移管理权利时间,强调中方承包商企业的社会贡献等都很正面,其间也反映了对能力建设的重视。一个项目的成功运行不管是贷款或赠款必须明确地建立所在国拥有权(主人翁)的基本理念。对“蒙内铁路”而言,那是肯尼亚政府的项目,虽然政府只承担百分之十的财政支出。肯尼亚人能够在数年的过渡期后完全掌握铁路的管理与运行才是中国与非洲国家合作成功的标志,才能看出中国并不打算殖民化和控制肯尼亚的铁路运输业。实际上不少多/双边国际机构和援外国都有犯下类似的错误,把本身组织放在首位,而在资金支持枯竭下或者撤出专家后,项目就崩溃了,白忙了一场,浪费了资源。


非洲发展银行首席经济学家塞勤斯丁·孟加先生在今年七月六日在北京大学演讲时就要求中国分享智慧与经验去协助非洲国家。孟加先生没有特别强调资金、硬件或中国模式,反映了非洲国家正在急需寻找他们自己发展策略。中国的基建项目是否能够冲破自己所设立的框框,通过衍生活动去充分发挥一条铁路或公路所产生的“正能量”?其实在一个项目设计的进程中,都可以扩大项目的目标范围。添加一些额外资金就可以改善沿路地区的社会与经济状况,发挥铁路运行功效(比如改善农产品的生产与销售渠道、民生项目如建学校、水供、医疗卫生、改善住房等)。多一些额外努力与投资就使到基建带来的社会效果更加明显。中国近十几年来通过发展旅游业扶贫的经验就是一个好例子。另一个例子是中国近年来有系统的把生产条件恶劣的贫困人口转移到较适合农业生产的地区,从而有效地解决贫困难题。当然其间也涉及的是道路、生活设施、资金与社会动员等一系列课题。为什么不能在沿路与车站旁边的几个乡村搞一些试点,通过一些资金援助和培训,去鼓励实验与创新?更有意义的是,由此也可以动员一些社区组织、地方政府部门甚至学术研究机构参与。这就充分体现联合国可持续发展(Sustainable Development)的理念,也包括孟加先生的期望。我们相信非洲人民也欢迎中国援助项目结合改善民生与生态环境的目标。这將会是一件不难的工作。基建项目可以选择沿綫周围地区在工程设计时制图(mapping) ,把选定地区的人口分布、生产结构、就業收入和社会设施等了解详尽一些,並且收集底线(baseline)材料,为將后的评估项目效益提供数据进行成本效益分析, 有利于总结经验和推广一。


归根结底,“蒙内铁路”的成效最后还是决定于肯尼亚和沿线地区的经济发展和人民的就业与生产水平是否因此获得改善。然而为此负最大责任的应该是肯尼亚政府本身政策的引导,再也不能是中国政府和建造公司的任务了。


(五)两点总结

“蒙内铁路”的运行反映了肯尼亚政府对改善交通运输设施和推动东非一体化的决心。中国政府与企业通过“蒙内铁路”也展示了本国为协助非洲发展基建的软、硬实力。在“一带一路”与“中非合作”两个框架下,我们可以期望在未来十年里,中国将会在东非基建建设中扮演越来越重要的角色,为非洲经济起飞奠定了一个重要的基础。


最后,非洲联盟与个别国家必须有效地协调和动员日本与印度对发展非洲基建的承诺(资金、能力建设与人力资源开发),尽快建好泛非铁路与公路交通运输网络和促进成员国的经济起飞和社会发展。中国对非洲铁路建设和非洲经济与社会可持续发展的贡献也取决于中国本身不断地改善动车效率和加强基建项目的经济与社会效果。非洲和中国双方必须更具创意在设计建设铁路衍生的“惠民”产品。这也正是非洲人民的寄望。

 


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