大马华人周刊 · 学者论述 · 黄玉武博士

从湄公河畔看澜湄合作(上)

·2018年3月3日

继去年秋季旅游旧城銮勃拉邦(Luang Prabang)后,今年一月初我访问了万象(又称永珍,老挝或寮国首都)。我在十五年与十年前曾先后到万象出差,这次到万象去纯属旅游,也顺便了解老挝首都十年后的发展状况。凑巧在万象期间,柬埔寨首都金边正在召开澜(中国云南省澜沧江)湄(湄公河)合作的六国(中国、老挝、越南、泰国、柬埔寨与缅甸)峰会。英文《万象时报》(Vientiane Times)和东南亚报刊有不少报导。在这之前,我并不那么注意中国与中南半岛几个国家的合作机制,可算是这次老挝之行的意外收获了。


本文目的在于和读者分享我对澜湄合作(Lancang-Mekong Cooperation, LMC)的一些看法。文章首先介绍“澜湄”地理与LMC的主旨、运行规则和部分合作成果,然后解释LMC如何影响东盟和“一带一路”的区域与全球发展策略。文章最后略谈LMC前景。


(一)澜沧江与湄公河的故事

澜沧江发源于青藏高原,流经云南,跨境到缅甸、老挝、泰国、柬埔寨与越南,后注入南中国海。跨境后改称湄公河,柬埔寨语为“水的母亲”。河流全长约4350公里,长度居世界第十二。中国境内澜沧江只占湄公河16%的水量,沿河流域一部分国家的国内河流也注入湄公河,从而形成颇有气势的湄公河中下游。


然而跨国河流自然会引起利用水资源的纠纷。比方一些国家对中国在云南省澜沧江就已建了8个水坝与水电站有意见。当越南在2016年发生九十年来最严重的旱灾时,有一些人就认为中国应负起部分责任,因为中国在上游的水库加速蒸发的速度。


最近报导又谈到中国水库对调节和稳定湄公水源的贡献。湄公河区域组织的前任总裁也曾写信到《曼谷邮报》(Bangkok Post)指出,中国水库有助于在旱季增加水供(2016年的的确发生这个事件,中国行为备受赞扬)。而且因为中国没有利用大量河水灌溉农田,所以湄公河上游河水不会丧失(Wikipedia,Mekong)。


当中国建议打通泰国与老挝湄公河河段,以方便较大货航通行时,也遭到泰国居民和环保组织反对,他们认为此举会影响鱼类繁殖和候鸟迁移。保护鱼类(约1200-1600种)繁殖与成长的确是影响湄公河流域生态环境和人民生活的大事(South China Morning Post,11 January 2018,TanTui Yee, “China Shares Equality in Mekong River Issues”, Straits Times 11 January 2018)。湄公河流域国家之间也会产生利益矛盾。当老挝计划再兴建两个水力发电站时,也会引起流域其他国家的担心。但是,电力出口到泰国和越南也是老挝的外汇收入主要来源之一。


总而言之,沿河流域国家各取所需时必须面对全局,照顾到其他国家的利益。许多问题的解决方案,应该可以通过LMC所设立的有关机构的研究和各方协商去获取。这些例子也显示LMC的必要性和迫切性。


(二)澜湄合作(LMC)的主旨与机制

中国总理李克强在2014年11月中国与东盟领导人的会议中首次提出LMC的倡议。2015年11月,六国外长在中国景洪开会,正式成立LMC论坛,发表公报中阐明合作的宗旨和方向。首次领导人会议于2016年3月在中国三亚召开时,中国承诺2百亿人民币的优先借贷与信用基金,用于开展LMC活动,並提供奖学金和培训机会。此前中国也承诺提供四亿美元支持沿河国家中小型企业的发展。


LMC的主旨反映在它的三大支柱(3),即政治安全、经济可持续发展、以及社会人文。LMC的五大优先方向(5)是互联互通、产能、跨境经济、水资源和农业与减贫。这个(3+5)也成为LMC工作的基本框架。其实,六国政府的两个“黄金词语”就是“和平”与“发展”,特别期望改善基建,促进水资源的合理有效的利用和改善民生福祉。


在LMC的政治框架中,最高决策机构就是两年召开一次的领导人会议。2016年三亚的领导人第一次会议中就发表了《三亚宣言》,在2018年的金边会议则发表《金边宣言》。领导人在会议期间的发言与建议,也就成为发展LMC的重要参考与依据。


中国李克强总理在金边会议的发言中,建议添加数码经济、环保、海关和青年等合作领域,形成了“3+5+X”的框架(Xinhua News,11 Jan 2018)。金边会议批准的LMC的五年行动计划(2018-2022)后,就放权给有关政府部门和专业机关去从事协商和执行。


此外,除中国担任主席外,其他五国也轮流担任联合主席(Co-Chairman)。下届会议将在老挝召开,而联合主席将会是老挝总理。在两届会议之间,各国外长与有关部门将会开会协调工作。除领导人与外长之外,机制平台还包括高官会与工作组。此外,LMC的六个成员国各自设立国家秘书处。
LMC不是第一个处理管治湄公河流域的组织。早在1955年,在联合国亚洲与远东经济委员会(ECAFE)的主导下就成立了湄公河委员会,去协调湄公河下游的各项调查工作,並得到美国资助。往后发生了对柬埔寨和对越南的经济封锁和贸易制裁。当时的规划重点是大型水霸和改善灌溉,但是因为战乱和缺乏资金,就只能在越南建了NamNgam水坝。该委员会在1976年停止活动。


1978年1月成立了湄公河临时委员会(Interim Mekong Committee)。泰国、越南、老挝参加而红色高棉缺席。主要活动还是一些本国国内的项目和一些跨国研究。1995年4月,泰国、老挝、柬埔寨和越南,在泰国会议上签订了湄公河流域可持续发展合作协议,并且在1998年成立湄公河委员会(Mekong River Committee,MRC)。1999年成功推动水源利用计划。2001年起,MRC开始重视发展水电和改善民生。MRC由参加的4个国家高级公务员组成管理委员会,秘书处设在万象。2010年4月,在泰国举行峰会,正式邀请中国和缅甸参加。


在过去数十年来,参与促进湄公河流域合作的,既有国际组织和区域发展银行,也有个别国家的双边合作。以日本为例,湄公河-日本外长会议,从2008年开始每年召开,2017年已达第10届。从2009年,每年都举行湄公河-日本峰会。最近两届峰会,则于2016年9月和11月举行(见日本外务省网站新闻,November 2017)。


尽管湄公河流域有那么大的发展合作潜能去改善民生和促进经济成长,第二次世界大战结束后的四十年左右却是湄公河流域多事之秋。一系列战争破坏生产与疾苦民生。和平时代虽有一些双边合作与区域组织的资源,效果也非常有限。因此,LMC的诞生,是开发湄公河流域的一件大事。中国的参与和推动也恰逢中国本身经济起飞之际。中国的技术、产能与资金样样具备,中国与流域各国的经济与人文合作也已经有了一定的基础。LMC是在天时、地利与人和之下诞生的。


(三)怎样看LMC的绩效?

从2015年外长会议决定成立LMC至今两年多,到底在LMC框架下实施了那些项目、LMC的操作有那些特点、产生那些效益?
金边领导人会议上,中国总理李克强在演辞中谈到了200多个“务实”合作项目。从各个不同报道中,我们也知道一部分项目的内容,大致上分为两类。第一类是中国与LMC成员国个别国家的双边合作,另一类则是湄公河流域国家的跨国合作。


LMC框架下的合作活动范围很广,包括经贸、基建与民生等等。在2017年,中国已经是柬埔寨、缅甸、泰国以及越南的最大贸易伙伴,老挝的第二大贸易伙伴。中国也是湄公河流域国家主要投资国,2017年增长率约20%。两年中,中国与这些国家新增航线330多条,旅游人数增长更快。这些都是LMC的 动力来源。


中国对个别LMC会员国的投资不胜枚举。2018年中柬联合公报就有19项投资援助项目,其中也包括21亿美元的高速公路和暹粒国际机场。中国与老挝合作就有南欧江水电站、中老铁路、万象赛色塔发展特区(Vientaime Saysettha Development Zone),旅游培训等。中泰铁路和越南的永新水电站等都是比较重要的基建项目。中国政府提供的技术设备优惠贷款正支持流域国家20多个大型基础设施和工业化项目。


区域项目则包括水资源合作中心、环境合作中心、全球湄公河研究中心,以及各种联合研究和人力资源开发活动等等。这些区域性合作项目对流域国家发展影响深远,因为它们的研究成果将使流域国家的合作更加务实有效,也是保证合作持续性的基础。


许多LMC项目正处于初期实施阶段,不宜在现在去评估效率与效果。但是LMC必须重视在实施过程中需要不断改善项目设计增加效益。过去几十年,湄公河个别国家和跨国项目中“无疾而终”的例子不少,浪费了资源和损失信誉。尽管目前没有资金短缺的情况,资源还是有限的,效率与效果还是检验LMC工作的一个重要标准。


一个比较有趣的课题是LMC合作的一些特点。会议所达成的合作优先重点安排能够通过高官会议和工作组在较短时间去实现。2015年外长会议时就批准了45项合作项目,在2016年领导人会议時对已经全部按计划实施。给人的感觉就是快刀斩乱麻,大刀阔斧。除官方活动外,各国私人企业也有参与云南五家律师所联合在缅甸仰光成立中国澜沧律师事务所就服务于中资企业在流域国家的投资,并且促进商业法律交流与合作。在流域国家建房,发展小农场和小型工商业都依靠各国私人部门。最后(或许也是最重要的)是在LMC合作模式与内容演进过程逐渐显示对民生的重视。扶贫、公共卫生、就业都逐步进入LMC会议的议程。其实这应该是LMC各国项目设计的最大公约数,也是持续发展合作的必要条件。


在谈到LMC效益的同时,必须考虑到衍生的社会利益与成本。在湄公河流域投资率高的老挝与柬埔寨,投资驱动经济成长。当公路建造带动建筑的工业区,区内企业的行为和表现至关重要。中国人在柬埔寨的购屋潮导致房价上涨,本地居民购置房子可能就有困难。最应该发生的情况是国外企业(包括中国在内)能够入乡随俗,守法经营,避免给当地社会制造不必要的问题。


在LMC框架下的效益中必须考虑到技术转移课题。在湄公河流域,中国是最主要的资金与技术的来源,基建合作项目必须包括技术与维修工人的培训,管理体制的建立,在项目运行后的一段时期内,接收国能有足够能力管理。此外,中国中小型企业到湄公河流域投资也有可能与当地企业产生激烈竞争,也有可能直接影响到当地企业的生存和发展。这些都是应该被关心的课题。

 

(待续)
 


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